二、户籍制度改革的步骤及措施

当前，阻碍生产要素在城乡间和地区间流动和再配置的制度主要就是户籍制度和土地制度。由于地方ZF提供的公共服务往往是与户籍身份挂钩的，因此，公共服务制度也相应地成为了劳动力转移的障碍。如果要促进劳动力流动，就必须进行一系列的综合配套改革，而这一系列改革的切入点，就是户籍制度改革。

1、户籍制度改革的方向是缩小户籍造成的公共服务差异

户籍制度改革的方向应是减少由户籍身份造成的公共服务差异，体现在教育、医疗、廉租房、社会保障等各个方面。从更长远的时期来看，地方公共服务的获取权利应以在本地居住并缴税（特别是财产税）为前提，从而形成通过房价和财产税为公共服务付费的机制。

2、大城市的户籍制度改革应作为未来重点突破的方向

当前户籍制度所造成的矛盾在大城市更为突出，外来劳动力常住人口已经具有相当规模。其中在城市生活着的二代农民工，在未来将面临严重的家庭分居和难以融入城市的问题，这将给社会造成日益严重的矛盾和危机。因此，未来的户籍制度改革必须以促进劳动力在就业地落户为方向，而这就更要求大城市在户籍制度改革上有所突破。

3、未来应科学而渐进地降低大城市外来常住人口落户标准

如果立即取消户籍制度，城市将面临短期内人口大量扩张的压力，因此，大城市的户籍制度改革必然是渐进的。那么，在谁应该获得户籍这个问题上，关键是要将追求就业而不是公共服务的人识别出来，应该给那些想在一地长期工作和居住的人优先获得户籍的权利。因此，落户标准应以就业和缴纳社会保障的记录为主，并以在一地工作和居住的年限作为给予户籍的排序条件

4、应在社会保障和公共服务等方面采取一系列配套改革

为了配套上述户籍制度改革，应尽可能地减少仅为获得较发达地区的教育医疗等福利而进行的人口流动。因此，未来既要缩小有无本地户籍的常住人口在享有本地基础公共服务资源方面的权利差距，又需要通过中央财政转移支付的方式推进城乡间和地区间公共服务资源的适度均等化。

三、土地与户籍制度联动改革是可行的方案

中国的城市化伴随着大量农民跨地区地进入城市。在这一进程中，最为突出的问题集中在两点：一是如何扩大人口流入地的公共服务资源，不至于在城市扩容中引起原城市居民的反对；二是土地制度如何改革，进城的农民在家乡的土地（包括承包地和宅基地）如何处置，城市扩容过程中近郊农民的土地增值收益如何分配。从现有体制出发，土地与户籍制度联动改革方案将能够有效地解决这些问题。

1、土地与户籍制度联动改革的思想与可行性

“土地与户籍制度联动改革”的核心思想是，允许那些已经在城市里长期居住和工作的农民将其在家乡宅基地对应的建设用地指标转让给其就业所在城市，作为城市扩张的建设用地指标，而家乡则通过宅基地复耕的方式相应增加农业用地保有量。同时，放弃宅基地使用权的农民能够有条件获得城镇户籍。借助于这一建设用地指标而实现的城镇近郊土地增值收益还能够为进城农民获取公共服务和社会保障而筹集新的资金，有利于实现城市扩张进程中原居民与新移民的和谐共赢。

目前社会存在三种担心：一、土地使用权（特别是建设用地使用权）的交易将不利于保护耕地。这种担心是不必要的。跨省区的建设用地使用权交易不会带来耕地面积的下降，因为农业用地是“占补平衡”的。二、经济较发达地区的土地也更肥沃，而作为人口流出地的经济欠发达地区土地质量也较差，农业用地的跨地区占补平衡不利于保证粮食产量。这一担心也是不必要的。在建设用地使用权跨地区流转的过程中，完全可以将人口流出地复耕的宅基地面积用一个系数换算成人口流入地的建设用地增加量，其换算系数可以用“流入地平均亩产/流出地平均亩产”作为依据。三、土地流转可能造成农民失业。如果农民转让土地使用权是建立在其已经在城市就业和居住的前提下的，那么，允许其实现土地使用权的市场价值，不仅不会造成失业，而且有利于增加农民的资产收入并获得社会保障。

在本文所提出的土地与户籍联动改革中，人口流入地的城郊土地增值收益在当地近郊农民、进城农民、城郊土地使用方、人口流入地ZF和人口流出地ZF之间共同分享。要让这个多赢方案成为可能，必须借助于建设用地指标跨省的再配置，将宅基地对应的建设用地使用权的资产收益最大化。

2、土地制度改革应立足于中国的现实

本文所提出的土地与户籍制度联动改革方案本质上是一个土地使用权的交易过程。在城市近郊的集体土地转化为城市建设用地的过程中，应避免强征和强拆，在充分保障失地农民利益的前提下，能够将土地增值收益合理地分享给进城的新移民。

土地与户籍制度联动改革方案不需要更改土地所有权的性质。有不少学者将中国城市化和土地制度的问题寄希望于土地的所有制改革。但是，我们必须注意到土地所有制改革可能存在的几个问题，而这几个问题却可以在建设用地指标使用权交易中避免。

第一，在土地所有制改革方案下，户籍制度改革将难以推进。如果土地制度与户籍制度的改革脱钩，可能使中国面临一个尴尬的局面，人口流入地的ZF可以买下当地农民所拥有的土地，并将其转化为非农业用地，土地的增值收益主要由当地的农民分享，而大量外来人口无法分享土地增值收益，仍然难以在当地落户。

第二，土地的所有制改革将扩大农村居民间的不平等。而在土地所有制改革下，位于不同地方的农民将拥有不同潜在升值空间的土地，造成事实上的财富和收入不平等。

第三，中国的建设用地指标制度是和保护耕地的目标相配合的，建设用地指标跨地区再配置的方式总能与全国范围内耕地总量目标相配合，维持特定数量的耕地，但土地所有制改革却可能给中国未来的耕地保护目标带来风险。

3、其他配套改革措施

土地与户籍制度联动改革的目标是促进生产要素在地区间再配置，因此必然涉及到中央和地方之间以及地区之间的关系调整。其中，地方官员考核体制必须改革，不能过于强调经济规模的增长。同时，在财政体制（特别是地方公共服务的筹资体制）方面，中央ZF要对人口流出地的公共服务（特别是教育和医疗）承担更多的支出责任。