20世纪70年代的新公共管理理论产生以后，为政府改革注入了新的血液，成为20世纪七八十年代以来公共行政领域最为引人注意的理论。但是紧接着，许多学者和实践家都不断地对新公共管理以及该模式所主张的公共管理者的角色表示质疑和担忧。以美国亚利桑那州立大学的登哈特教授夫妇为代表的新公共服务理论则在对新公共管理理论进行批判的同时，构建出了一套比较系统和完善的理论体系。

（一）   新公共服务理论的四个基本理论内容
　1、民主社会的公民身份理论：认为国家与公民之间关系的主导模式是建立在这样的思想基础之上的，即政府的存在就是要确保一定的程序（如投票程序）和公民权利，从而使公民能够根据自身利益作出选择。桑德尔就民主社会的公民权提出了不同的视角，在这种视角下，个人会更积极地参与到治理过程中去。以此看来，公民会超越自身利益去关注更大的公共利益，并具备更广阔、更长期的视野。
　2、社区和市民社会模型：认为在市民社会中，人们需要在社区的利害关系体系中实现自己的利益。只有在这里，公民才能够以个人对话和讨论的形式参与进来，而这种方式便是社区建设和民主本身的实质。政府的作用，特别是地方政府的作用，事实上就在于帮助创立和支持“社区”。
  3、组织人本主义和组织对话理论：认为在后现代社会中，我们彼此依赖，治理因而也必须以所有各方（包括公民和行政官员）真诚、开放的对话为基础。为了使公共管理活动充满生机和活力，并增强公共管理的合法性，就必须增进公共对话。
  4、后现代公共行政。认为公共问题更可能通过对话而不是通过客观的测量和理性的分析来解决。而真正的对话是行政人员和公民之间的完全交流，不仅仅是理性的自利的个人之间的对话。
（二）新公共服务超越新公共管理的表现
1．新公共服务纠正了新公共管理单一的经济学基础中对人性的假设，把人是为具有公民美德的公民。
2．新公共服务抛弃了新公共管理追求“3E”的单一价值取向，把公平、公正、民主、正义等看做公共管理的重要价值取向。
3．新公共服务纠正了仅把服务当做服务，对象当做顾客的倾向。不仅注重服务对象以顾客身份参与公共管理，更关注他们的社会身份。
4．新公共服务更新定位政府的角色，认为政府不再是出于控制地位的掌舵者，而只是非常重要的参与者，更多的利益集团直接参与到政府的制定和实施之中行政官员应该认识到，公共项目和公共资源并不属于他们自己，作为负责人的参与者，而不是企业家，他们是“公共资源的管家、公民权和民主对话的促进者、社区参与的催化剂、街道层次的领导者”，将越来越多地扮演调解、协调甚至裁决的角色。
(三)新公共服务理论的基本观点
1、政府的职能是服务，而不是掌舵。
这是被登哈特认为是七大原则中最突出的原则。公共管理者的重要作用并不是体现在对社会的控制或驾驭，而是在于帮助公民表达和实现他们的共同利益
2、公共利益是目标而非副产品。
3、战略地思考、民主地行动
  新公共服务理论认为，符合公共需要的政策和计划，只有通过集体努力和协作的过程，才能够最有效地、最负责地得到贯彻执行。为了实现集体的远景目标，在具体的计划实现过程中，依然需要公民的积极参与。
4、为公民服务，而不是为顾客服务。
    新公共管理模式的核心内容是，政府“掌舵”、市场“划桨”，公民只是“乘客”（顾客）。但是却忽略了一个问题：谁拥有“这条船”？他们显然忘了“这条船”属于它的公民。公民是公共服务的接受者、参与者和监督者，也是纳税等义务的承担者。他们才是“这条船”真正的所有者。
5、责任并不是单一的
公务员不应当仅仅关注市场，还应该关注宪法和法令，关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。
6、要重视人，而不能只是重视生产率。
  传统的官僚层级限制了人类活动的视野，不利于人的作用的发挥，而人本主义认为组织中的人并不是中立的，一切工作也不能仅仅以效率来判断，平等、公平、正义、回应性等也是重要的价值核心。新公共服务理论家在探讨管理和组织时十分强调“通过人来管理的重要性”。
7、公民权和公民服务比企业家精神更重要
  新公共管理鼓励公共行政官员像工商企业家一样去思考和行事，这导致了相当狭隘地看待所追求的目标——使生产率最大化，满足顾客需要、接受风险和充分利用风险带来的机会。新公共服务理论明确提出，公共行政官员并不是其机构和项目的业务所有者，政府为公民所有。

（四）新公共服务理论的困惑

　　公共行政转向倡导服务的价值和实质的正义，需要致力于建设一个公民本位、追求公共利益为根本的行政体系。这样一种理论推定的首要问题“是否可能”或者说“是否具有操作性”将如何来界定呢？事实上，通过，我发现有四个困惑必须予以解决才能回答其现实性。

第一，公民何以理性？以公民为本就意味着公共行政必须满足公民的需求并为不断发展的需求提供服务升级的义务。那么，公民的理性就显得非常必要了，这种理性包含三个层面的意思：

1.公民是否准确的知道自己的需求？公民其实往往最注重基础的需求，而对于可能的或者高层次的需求缺乏认知，这主要是因为需求环境、需求阶段以及需求人群的差异造成的。

2.公民是否能够充分地表达自己的需求？即使公民完全知道自己的需求，那他们能清楚无误地传递给供给方吗？答案是否定的。公民的表达取决于三个因素：a.公民表达的能力，这一点是因人而异的，最好的表达能力者能否最清楚的表达尚有疑问，何况千差万别的公民群体。b.公民的表达意愿，公民的表达意愿是受个体情绪很大的，不同心理素质和个性的人对表达的见解是不径相同的。c.表达的成本，这一点其实也很关键，如果公民感觉到对话的成本高于收益或者担心投入沉没的话就会放弃许多表达的机会。

3.公民认为自己的需求得到满足了么？公民的评价体系同样体现出迥异性，即使是同等同质的服务对于不同的客体而言满足程度也是截然不同的，这种困境时常出现，使得服务方不知所措，也往往影响公平性和制度化。

第二，政府何以令人满意？作为服务供给者的身份，如何让公民满意是一个很大的难题。作为权力和权利主体的公民在接受服务的时候对于政府不能是感恩或者宽容的感情，他们通常应当思考这样几个问题：

1.政府是全心全意为我们考虑的吗？政府的人员是由一般的公民担任的，他们具有双重的身份，一方面具有公民的需求，另一方面必须通过本职工作来实现政府的服务。这个特殊群体的集合是不是会带来政府的人格化以及利益集团化？他们考虑服务的基点还能保持公正吗？还有可能在冲突的区域依然保持价值的中立吗？以上的担心不是多虑的，既往的“经济人”假说事实上更加增添了这方面的不确定感

2.政府能提供尽可能多和好的服务吗？这个直接与服务的意愿和政府的能力有关
3.政府是值得信任和不可替代的吗？现实中，多元的社会和多元的结构已经提供了选择的其它可能，政府如果不能证明它还有必要居于主导，就必须放弃过去获得的授权合同，主动退出，但是政府这种自觉的行动常常是缺乏压力和动力的。
所以，政府总是很难令人满意的，改革甚至重塑就成为经常性的工作。
第三，政府和公民何以达成共同的核心价值？作为追求理念的“生产力”与“效率”、“民主”与“正义”、“安全”与“福利”等在社会认知上有着不同的理解和偏好，公民群体通常不可能达成一致的认识，政府在各个阶段也会有不同的解读。问题还在于作为被授权的服务主体——政府——在多大程度上可以对社会价值的统一发挥，又有多大的能力去整合各方开展统一的行动，而且保证不虢夺侵犯公民的权力。另一个方面，公民作为权力的主体为何要去认同某种共同的价值，那些个体和群体多元化的价值之间又如何来保持融合和平衡冲突？我们会发现关于价值的争论实际上归结到最后就是公民与政府关系的根本性基础——合法性认同，公共服务的行政变革不能是停留在技术修补层面的运动，而应该是具有划意义的全方位重构和超越。
第四，公共服务是现在还是未来？基于上述的，我们发现在建构服务行政的事实与价值取向上还存在着很大的差距，尤其是在面对既往的弊端和危机时，形式的修正需要更显得迫切，而对于理念的刻意追求反而显得不合时宜，
那么服务的是不是太过超前或者部分地超越了我们的时代而应当被视为未来的理想呢？回答这个问题对于目前指导理论的建设性是不可延缓的，无论是新公共管理还是新公共服务都无法回避。