六、2004~2007年的宏观调控


　　1．十六大以来宏观调控面临的新形势新任务


　　十六大以来的5年，是我国“入世”后全球化进程最快的时期。这个时期的显著特点是对外开放全面提速，货物商品、服务贸易流量和贸易盈余规模急剧扩大，在资本流出逐年递增的同时资本净流入持续增长，经济的国际化水平迅速提高。在全球化推动下，国内工业化、城镇化和市场化进程全面提速，国民经济进入周期性上升期，创下近半个多世纪以来繁荣时间最长的纪录。经济持续快速增长，无疑会极大地增加国民财富，但也会带来能源、环境和社会方面新的矛盾和问题。对宏观调控来说，要面临更多新的矛盾和挑战，要完成新的课题和任务。


　　（1）在经济全球化的国际背景下，我国国内市场国际化进程加快，这时期的宏观调控面临新的外部环境和挑战。加速融入全球化，国内市场国际化进程加快，既有利于经济增长，也提出了如何实现内外平衡的宏观调控新课题。作为全球产业分工和转移的新承接地，我国既获得了巨大的产业发展的外部空间和动力，也面临着愈益增多的内外利益矛盾的严峻挑战。


　　（2）经济发展进入新阶段，工业化和城镇化步伐加快，这时期的宏观调控面临新的发展形势。近5年，我国工业化和城市化加速推进，国民生产能力和产出率大幅度提高，宏观经济运行一直处于比较宽松的供给环境之中。总体经济进入新一轮增长周期，基本保持了“高增长、低通胀”势头。但持续高增长使得能源资源、生态环境和社会发展方面的矛盾更为突出，宏观调控要花更多精力着力缓解“不稳定、不平衡、不协调和不可持续”的问题，在更为复杂的新形势下寻求统筹协调和可持续发展的宏观解决方案。工业化和城镇化加速推进，经济增长获得巨大动力且保持持续趋势，宏观调控要按照新的目标要求来防范经济过热的风险。经济进入周期性上升期且繁荣时间延长，资源、环境和社会方面的矛盾更加突出，宏观调控面临更艰巨的可持续发展任务。


　　（3）改革进入攻坚阶段，市场化程度不断提高，这时期的宏观调控面临新的体制机制和微观基础。在对外开放力量的直接推动和世贸组织各项规定的严格约束下，我国市场化向深度广度拓展，国内自由竞争格局逐步形成，新阶段宏观调控面临新的体制机制环境，宏观调控赖以存在的微观基础发生了新的变化，而新的微观基础又反过来对宏观调控提出了新的要求。


　　2．2003年以来的宏观经济形势变化特征


　　2003年以来，在国内外各种因素的推动下，我国经济在走出通货紧缩的阴影后不久，出现了煤电油运紧张、部分地区和行业固定资产投资增长过快等“局部过热”苗头。工业和固定资产投资、外贸出口分别在15%和20%、30%以上的高增长轨道上运行。反映通货膨胀水平的消费价格指数（CPI）从2003年1月开始“由负转正”，初步走出通货紧缩阴影，2003年4月份CPI首次达到1%，经过几个月的反复后，从第3季度开始出现递增趋势，彻底摆脱了通货紧缩的困扰。2004年开始社会消费品零售总额步入两位数以上的快速增长阶段。宏观经济形势已经发生了根本性变化，宏观经济运行面临的已不再是需求不足，宏观经济总量关系的根本性变化客观上要求宏观经济政策及时进行适应性调整。为适应形势变化的需要，加强和改进宏观经济管理，实现国民经济又快又好的发展，宏观经济政策取向及时进行了必要的调整，在货币政策继续保持“稳健”姿态的同时，财政政策逐步由“积极”转向“稳健”，实行财政、货币“双稳健”政策。


　　3．2004~2007年宏观调控的主要措施


　　（1）稳健的财政政策。一是连续调减长期建设国债，适当增加中央预算内基本建设投资。2003~2006年之间，连年调减长期建设国债，分别较上年减少100亿元、300亿元、300亿元、200亿元，2007年拟减少100亿元。2004~2006年之间适当增加了中央预算基本建设资金，分别增加50亿元、100亿元、100亿元，2007年拟增加250亿元。二是调整财政支出规模、优化支出结构。“稳健的财政政策”实施以来，在适当调整财政支出规模的同时，对支出结构进行了较大力度的优化调整，在适当减少经济建设投资比例的同时，逐步增加了对“三农”、社会事业发展和基本公共服务等薄弱环节的投资。包括：增加“三农”支出。近年来对“三农”的财政投入主要集中在增加补贴、提高农业生产能力等方面；加大社会保障、就业和民政福利支出，解决矛盾比较突出的民生问题。大幅增加了社会保障投入，推进社保制度完善。在东北三省试点的基础上，增加8个省份开展做实企业职工基本养老保险个人账户试点。支持城镇廉租房建设；加大教育事业支出，完善农村义务教育经费分担机制。中央不断扩大教育支出。中央和地方各级财政安排专项资金，积极组织实施“两免一补”政策；增加卫生尤其是公共卫生支出。2003年以来中央财政设立非典防治基金、禽流感防控基金，同时还及时实施了缓解非典、禽流感、艾滋病等重大突发公共卫生事件影响的阶段性减免税政策。三是推进税制改革，完善税收体系。出口退税制度改革。调整部分产品的出口退税率，扩大了“高能耗、高污染、资源性”产品取消出口退税和降低退税率的范围，同时增补加工贸易禁止类商品目录，对部分“两高一资”产品加征出口关税，降低进口关税，支持转变外贸增长方式。完善了出口退税负担机制，超基数部分中央、地方负担比例由75∶25改为92.5∶7.5。增值税改革。对东北地区的装备制造业等8大行业实行了增值税转型改革试点，并积极在中部地区推行增值税转型改革试点。农业税改革。逐步取消农业税，取消除烟叶以外的农业特产税。所得税改革。提高个人所得税起征点，统一内外企业所得税。资源税改革。调整了资源税政策，推动有效利用自然资源，增加地方财政收入。


　　（2）稳健的货币政策。“双稳健”框架下货币政策的主要措施包括：一是公开市场操作。恢复了央行票据发行，开始在全国银行间债券市场连续滚动发行央票；启用正回购操作。发行3年期央行票据及远期央行票据。启动以特别国债为质押的正回购业务。二是利率政策。连续10次调整基准利率，一年期贷款基准利率调至7.47%；一年期存款基准利率调至4.14%。三是法定存款准备金率。15次上调法定存款准备金率，累计上调7.5个百分点，法定存款准备金率水平达到14.5%。四是窗口指导。针对房地产、钢铁、电解铝、水泥等投资过热行业发布多项文件，要求各金融机构按照国家产业政策，加强信贷管理，把握好信贷投向，采取措施限制对“过热”行业的贷款。


　　（3）土地与环保政策。严格控制新增建设用地总量，配合宏观调控，管住土地闸门。2004年10月国务院颁布了《关于深化改革严格土地管理的决定》。为强化土地调控政策的执行力度，国务院2006年8月下发的《关于加强土地调控有关问题的通知》中突出了对地方政府违法用地的问责制。2006年，国土资源部再次叫停别墅用地，并下发《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》，2007年9月2日，国土资源部为解决当前土地执法方面存在的突出问题，决定用100天的时间，集中查处三类重大违法违纪案件包括“以租代征”行为的整治；违反土地利用总体规划扩大工业用地规模行为的整治；“未批先用”行为的清理和整治。通过集中清理、坚决查处2005年1月1日以来的三类重大违法违纪案件，有效遏制土地违法违规现象有所上升的态势。进一步落实最严格的土地管理制度，坚守18亿亩1.2亿公顷耕地“红线”，保证国家土地法律法规的贯彻执行，确保中央土地调控政策的有效实施。


　　在节能减排方面，重点领域的能耗大户成为重点盯防对象，国家为此出台了一系列政策。2007年6月3日，国务院印发国家发改委会同有关部门制定的《节能减排综合性工作方案》，从调整和优化结构、全面实施重点工程、加快发展循环经济、加快技术开发和推广、加强节能减排管理、加大监督检查执法力度、形成激励和约束机制、提高全民节约意识、政府带头发挥表率作用等方面提出45项具体措施。12月3日国务院《关于印发节能减排综合性工作方案的通知》，要求“十一五”期间，千家重点耗能企业实现节能1亿吨标准煤，其中2007年要实现节能2000万吨标准煤。


　　4．对2004~2007年宏观调控的简评


　　（1）深化财政税收和相关体制改革，注重发挥税收政策调节作用。作为转轨中国家，在宏观调控中不仅要面对总量和结构问题，同时体制问题也经常和结构问题交织在一起。深化改革不属于宏观调控的范围，但可以为调控创造有利的条件，同时，通过体制改革的作用与宏观调控形成合力，这是转轨时期宏观调控的特殊需要。近年来，我国在实施稳健的财政政策的同时，大力深化财政税收体制改革，为财政政策作用的发挥创造了良好的条件和环境。


　　（2）注重财政政策与区域政策协同配合，充分发挥财政政策在构建区域协调互动发展机制中的带动作用。“十一五”规划纲要中明确指出，要根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求，逐步形成主体功能定位清晰、东中西良性互动、公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局。为了克服宏观调控对区域协调发展可能造成的不利影响，作为宏观经济政策的财政政策要兼容区域发展政策功能，实现宏观经济与区域政策在操作上协同配合，在区域经济协调发展上发挥积极的促进作用。


　　（3）财政政策主动配合产业政策，积极推动产业结构调整和经济发展方式转变的进程。未来5~10年，国家产业技术发展的战略目标和重点是积极推动技术创新能力与产业技术水平的提高，推进我国产业结构优化升级、培育新的经济增长点。推动产业结构调整和经济发展方式转变，要充分发挥产业政策的作用，重视运用财税政策措施，增加产业发展资金，采取信用担保、贷款贴息、投资参股等方式，加大对重点产业、重点企业和重点行业的扶持力度，培植和壮大一批技术含量高、附加值高的资源节约型、生态环保型核心企业和产业集群。在宏观调控过程中，考虑到我国总量矛盾与结构矛盾并存的现实，财政政策要同时兼具宏观经济政策和产业发展政策的双重职能，通过财政政策将总量性质的宏观调控和结构优化调整结合起来。


　　（4）注意财政政策与货币政策协调配合，充分发挥各自比较优势和协同效应。财政政策与货币政策在解决不同的问题方面各具特点和优势，随着我国对外开放程度的不断提高，在宏观形势比较复杂、面临多种问题的情况下，国内国际双重均衡问题越来越重要，为此，财政政策与货币政策的协调配合十分必要。近年来，随着国际收支失衡以及由此引发的各种矛盾的日益突出，解决对外经济失衡成为货币政策的一个重要任务。单纯依靠货币政策和汇率政策对解决当前的对外经济失衡作用有限，需要财政政策发挥应有的作用。


　　（5）密切关注并适度影响资产价格变化。近年来我国商品价格与资产价格发展趋势出现了一定程度的背离或不同步，资产价格过快上涨。更加全面地考察货币信贷增长偏快、流动性过剩的影响，就能够发现过剩的流动性很大一部分流入了包括房地产、股票市场在内的资产市场，并推动房地产、股票等资产价格快速上升。吸取日本当年的教训，“双稳健”组合中的货币政策对资产价格的变化给予了密切的关注，并通过利率、公开市场、定向票据发行以及窗口指导等工具调节和引导资产价格水平。


　　（6）运用土地政策参与宏观调控。近年来，房地产价格快速上涨，成为推动投资总量增长的重要力量。合理运用土地政策参与宏观调控成为我国宏观调控中的新特点、新任务、新选择。同时，还需要一个不断探索、积累经验和逐步完善的过程，需要在今后土地调控的实践中进一步完善土地调控体系，更好地发挥土地政策工具在宏观调控中的作用。