五万亿财政收入怎么花 四学者公开呼吁公共预算透明化、民主化

2008年02月28日13:51

来源：南方报业传媒集团-南方周末

　　作者:南方周末记者 苏永通 发自北京

    ■ 改革的难点是思想解放不够，背后的原因是既得利益阻碍；

　　■ 有人说我可以主动报税，但政府是不是也应该公布你的钱是怎么花的？就是要求政府要求对纳税人负责；

　　■自下而上推动这个改革是有可能的，比如直接选举、公推公选，下面大面积在做，十七大就肯定了下面民主选举改革的探索；

　　■ 真正要改革，从策略的角度来讲，财政部门应该借助人大，把它作为一个公共预算的过程来改革。

　　2月23日，全国“两会”召开在即，北京大学人民代表大会与议会研究中心组织四位不同领域的专家座谈，他们呼吁人代会应重视对政府花钱的监督，公共预算改革也是目前中国最佳的帕累脱改进的改革，除了少数掌握花钱的人利益受损，于执政党、于国和于人民都是有极大好处的事。座谈中，他们同时接受了南方周末记者采访，专家说，“我们希望传播一种观念，人大开会最重的事就是要讨论政府怎么花钱。”

　　■蔡定剑（中国政法大学教授，宪政研究所所长）

　　■贾康（财政部财政科学研究所所长，中国财政学会副会长兼秘书长）

　　■赵树凯（中国发展研究基金会副秘书长，国务院发展研究中心研究员）

　　■张千帆（北京大学法学院教授，中国宪法学会副会长）

　　政府怎么花钱不应是机密

　　南方周末：全国财政收入已突破5万亿，决定财政支出的力量都有哪些？

　　贾康：按照宪法和预算法，人民代表大会审批了以后，预算形成具有法律效力的执行文件。

　　南方周末：这是法律的规定，是不是经常会落空？

　　贾康：不能说完全落空，但还有很大的空间来加强人民代表大会对政府预算的实质性审议。举例来说，每年全国人民代表大会开会期间，财政部要派出一批司局级干部到每个分会场做讲解员。讲解员会拿着一些标准文本，涉及可能的财政收支和政策问题，原则是人民代表没问不答，有问才答，文本里有的按文本答，没有而自己又没把握的，带回去问清楚后再回应。前些年我曾当过讲解员，一直没有碰到发言机会，因为没有代表提问。近些年没参加，不知道新的局面如何。

　　南方周末：目前中国财政预算管理现状该怎么评估？

　　贾康：应该说透明度在逐渐提高，但是还不够。在得改革开放风气之先、引领潮流的广东，广东省和广州市两级的人民代表近年都要求：财政厅、局要拿完整的、大本的预算报告来给人大代表看，而不满足于几页纸的预算报告。拿出大本，就意味着透明度在大大提高。

　　蔡定剑：长期以来我们的预算是不透明的，把本来是“公共”的预算当国家“机密”对待，现在这个观念没有根本改变。政府给人大作的预算报告是公开的，但具体的预算文本是机密，不发给代表，有的只给代表团长掌握，代表只能借看。近几年有些地方人大把“大本”也发给代表，但会后都要收回。今年北京市宣布给人大代表的预算“大本”不收回，这是进步。但还不够。应该将预算向人民彻底公开。这是政府公开透明最重要的内容。

　　当然，我们也考虑到预算公开有一个过程，目前可做的改革，可先不公开所有的预算，或者说特别敏感的财政开支暂不公开，并不敏感的开支项目，那些用于公共服务的预算，这部分应该先向社会公布。

　　张千帆：我个人感觉，中国在花钱这方面的问题要比收钱多得多。有一次，我的两位朋友在餐桌上争论，一位是私企老板，一位在全国人大工作。后者认为前者不应抱怨中国的税高，“你到美国去交的税要比中国高得多”。但私企老板却回答说：我宁可在美国交税，也不愿意在这里交税，因为我在美国纳税可以得到养老金、医疗保险等一系列回报，但是在这里交税就交出去了，自己什么都没有得到。这种看法可能夸张了，但说明一个道理：如果政府预算和开支不能满足社会需要，老百姓就会有意见。

　　南方周末：也就是说公共预算改革本不应敏感？

　　蔡定剑：公共预算改革是一个最没有风险的，又可操作、难度也不大的改革。改革的难点是思想解放不够，背后的原因是既得利益阻碍。少数掌握花钱权力的人都是领导和重要职能部门，他们是不是愿意把自己的钱袋子亮给公众，就要有突破既得利益的勇气。

　　当然，我要说明一点，我说的公共预算改革不是有些人所说的，把预算更多的钱用于公共服务方面。这样理解公共预算是片面的。我说的公共预算是预算性质的公共性，不仅预算用于公共服务，更重要的是预算决策过程是公共的，即民主的、公众参与的和透明的过程。

　　5万亿收入怎么花

　　南方周末：现在中国的财政收入迅速增加，大家很关心这么多钱怎么花的。

　　贾康：2007年中国的财政收入达到5.2万亿元左右，增长很快。年末实际收入超过预算安排的是超收部分，2007年达到了7000亿元。还有一个增收的概念，是说2007年比2006年收入的规模上升了多少，增收为1.2万亿元，这两个数字确实看起来是不小的。

　　过去对超收部分，因为在预算内没有明确安排，于是各方会想方设法说动一些部门和领导，通过批条子、跑部钱进方式争取。而现在，财政部和人大财经委、预算工委等方面经过磋商后，已明确2007年的超出部分，由当年分配改为结转到下一年，通过预算程序来安排。应该承认，这是一个带有进步意义的分配框架。进入预算程序就意味着透明度提高，而且在很大程度上排除了在桌子底下暗箱操作的可能性。

　　这个例子在一定程度上反映经济转轨过程中的财政转型，和公共财政导向下的管理创新。

　　南方周末：为何要进行公共预算改革？

　　蔡定剑：第一，通过依法管钱达到依法治权。法治政府最重要的两个方面，管人，管事、管钱。我们国家是组织部门管人。在国外可能主要用选举方式来解决；政府主要是管事、管钱。其实我们讲了这么多年建设法治政府，要依法治权最重要的是依法治钱，政府行使权力为人民做好事，根本的是管好钱。因为权力的行使要以钱为基础，只有管住了钱，才能有效控制政府的办事。

　　第二，公共预算可以有效预防腐败。你看那些贪官基本都是在用钱上出了问题。预算不公开，暗箱花钱没有监督，成了腐败的温床。

　　第三，建立公共预算，有利于形成政府与公民责任关系。近年政府出台一定收入以上的人主动报税的问题。有人说我可以主动报税，但政府是不是也应该公布你的钱是怎么花的？就是要求政府对纳税人负责。可见，公共预算有利于明晰公民和政府之间的权利义务关系，让官员知道政府是纳税人出钱养的，增强官员责任和服务意识。

　　人大制度是改革支撑点

　　南方周末：目前全国人大是怎么监督政府预算的？

　　贾康：八届人大在人大财经委员会里建立了一个预算工委，这是一个信号，以后多少可以类似美国参众两院的预算专门委员会，来加强对预算的审查。

　　我记得1990年代中期的某一年，人大在审议预算的时候，提出了一条要缩小赤字十亿元，后来就落实了，虽然这十亿元的赤字在整个盘子里影响不太大，但很有象征性，可惜这种方式没有延续下去。

　　最近几年值得一提的是，个人所得税“起征点”第一次调整的时候，是预算工委出面来组织全国的听证会，至少在形式上是一个进步。

　　南方周末：人大代表审议时间少，一般的人大常委是怎么监督预算的？

　　蔡定剑：人大常委会对预算的监督一是通过听取审计报告，二是通过听取预算执行情况的报告，三是专门委员会听取财政预算的专项工作报告。这些监督有待于更好地发挥作用。

　　南方周末：现在地方人大有很多预算改革，到全国人大这个层次，有没有可能启动？

　　蔡定剑：这需要一个过程，全国人大虽然还没有做，但很多地方在做，下面形成了改革的势态。包括广东、深圳、河北、省一级的，市一级的就更多，如上海的闵行区改革力度就较大。

　　现在自上而下改革动力不足，需要靠社会力量来推动，现在已经由过去从上到下的改革，转入到由下往上的改革，靠下面压力来触动上面，而上面又会作积极回应。

　　自下而上推动这个改革是有可能的，比如直接选举、公推公选，下面大面积在做，十七大就肯定了下面民主选举改革的探索。

　　南方周末：现在地方层面的预算改革，官员们的动力在哪里？

　　赵树凯：我个人观察，改革最大动力是冲突，某种程度上是危机。

　　有很多事情，可能为老百姓想的很好，但没有站在他们的出发点来设立目标，可能好心办了坏事。很多地方政府遇到这类问题。

　　现在社会或者公众对政府某种程度的压力在增强，这也是一个自下而上的问题，官员必须看到他们的要求。公共预算归根到底是一个政策选择过程，是否符合多数人利益，会影响公众对政府的信任。

　　南方周末：许多地方正在试行“参与式预算”试验，如何评价它的作用？

　　赵树凯：参与式预算是一个舶来品，它是指通过一系列民主讨论会的形式，吸纳公众参与公共资金的分配、公共政策的制定的过程。我们基金会在哈尔滨和无锡进行了参与式预算的试验，在街道一级，由老百姓投票决定街道今年的财政资金是建养老中心，还是建文化广场，还是整修小学校。老百姓还可以监督政府项目的实施过程。通过这样的试验，老百姓对政府的政策有了更好的认识，弱势群体，包括老人、外来人口、妇女的意愿得到了体现，资金使用也透明了，起到了很好的效果。

　　代议制民主面临的一个问题，就是能不能准确代表公众的利益，再一个经常出现的问题，就是被利益集团所左右。这个情况下，公众参与显得非常重要，是一个补充和矫正。主要是看地方领导人的态度，比如无锡的市委书记，我们利用各种场合跟他介绍这个项目，他就把这个任务部署给财政局和其他相关部门，一把手就抓这件事，而且老百姓的钱对老百姓也没什么好神秘的，让老百姓选择，效果很好。他们的市委书记能从理念上认可这种方式，就更容易落实。

　　改革三步走

　　南方周末：这几年财政部做了哪些预算改革？

　　贾康：部门预算改革，即一个部门一本预算，是综合编制的，不再分预算内和预算外，全部政府性收入都纳入这种综合预算，以此来加强预算完整性和约束预算外资金；国库集中收付；政府采购制度改革，原来是分散采购，拿回扣是公开秘密；收支两条线，收入直达国库，它自己的福利待遇之类的，通过预算程序另外安排，以防治公权扭曲；还有收支分类改革，这是技术上的，各个具体项目都要合理化、标准化。

　　蔡定剑：很多改革，基本还是政府内部的改革。而且，在政府内部也遇到强烈反弹，说财政部在抓权，真正要改革，从策略的角度来讲，财政部门应借助人大，把它作为一个公共预算的过程来改革，不是为了部门集中权力，这样才是一个长远的、有效的改革。借助于人大，把细化了的部门预算交给人大，让人大真正发挥审议作用，使预算的编制、审批和监督成为一个民主的、公众参与的过程，让人大作为这个制度的支撑点，应该把预算的决定权力转移到人大。这样，财政部门的改革才有意义。

　　南方周末：从目前看，公共预算改革怎么推进？

　　蔡定剑：我觉得可以分三个步骤：第一步，预算编制科学化、细化；第二步，人大审议的民主化；第三步，保证预算的有效监督，一个贯穿始终的环节是要预算公开透明。

　　第一步好办，财政部门在2007年已经推广部门细化预算改革，但我看了些地方细化了的预算，还不太能看懂，需要改进。第二步困难比较大，人代会预算审议最多一天甚至不到一天，这肯定是不行的。人代会开会，应该把预算作为一个重要议题，开会讨论怎么分钱花钱，要做预算口头报告。我认为，在人大会议制不改的情况下，预算审议程序可以前移，把预算提前一二个月提交人大专门委员会，不只是财经委和预算工委，比如说全国人大有9个委员会，内务司法委审司法方面的，教科文委审教务方面的……在人代会前各专门委员会讨论10天的预算，这个力量就大了。这可不可以做到？可以。国外国会预算审查主要工作是委员会。

　　另外，专委会可以就某一项目举行预算听证会，调动社会对预算过程的参与的关注。

　　即使所有改革都不做，把预算向社会公开就是最伟大的进步。

　　南方周末：对预算执行如何监督？

　　蔡定剑：首先要规范预算执行情况报告，比如，能不能制作预算与结算的对照表？其次，人大可以要求审计部门就某些项目做专门审计，不是审计署想审计谁，而是人大要审计谁，给它一个导向，这就使审计变成了人大的左膀右臂。还有，建立对预算执行的绩效评估制度，让人大对预算监督有技术手段。

　　南方周末：张教授能否介绍一下国外的情况？

　　张千帆：从国外来看，预算大概分两个过程。一个是行政参与，看起来和中国差不多。由总统向国会提出预算草案，由国会通过。这个过程一般在财政年度前一年多就开始了。

　　第二个过程是议会审议、修改和通过。美国国会要花大半年时间讨论预算报告，最后总统提出的预算草案往往被修改得面目全非。

　　所以虽然各国行政都发挥了很大的作用，但议会还得有一个实质性的控制，只有通过选举产生的议会确定预算方案，税钱才能真正是“取之于民、用之于民”。

　　我想中国最欠缺的恐怕还是这一块。全国人大总共才开十来天会，中间还要休息，还要审议一些重要的法律、产生政府人选、听取并通过政府工作报告，花在预算上的时间很少。这样，中国的预算开支就很容易和社会需要脱节。

(责任编辑：王燕)