一、改革的前奏

　　新中国成立后，在一个小农经济占优势的落后的农业大国如何实现工业化和现代化，是历史赋予获得政权的中国共产党的重大使命，也是需要中国共产党独立解决的重大课题。苏联建立起了集体农庄，为后起的社会主义国家树立了典范。中国共产党也几乎自其成立起就将合作社视为社会主义的农业组织形式。在农业合作化建设过程中，毛泽东多次强调苏联的经验，认为“苏联所走过的这一条道路，正是我们的榜样。”正是基于这一认识，土地改革完成后，我们就依靠强大的政治优势，将农民组织起来，仅仅用了五六年的时间就走完了从合作化到集体化的全过程。

　　农业社会主义改造和集体化完成后，我们党对适应农业生产力发展要求的公有制实现形式进行了不懈的探索[2]。一方面，通过调整农村集体经济的规模和下放基本核算单位，克服不同集体经济和不同生产组织之间的平均主义，改善生产单位的生产积极性；另一方面，在农村集体经济和农业生产组织内部，贯彻落实按劳分配原则，通过建立健全生产责任制，克服社员与社员之间的平均主义，提升劳动力的生产积极性。由于对社会主义建设经验不足，对经济发展规律和中国经济基本情况认识不足，也是由于急于求成，夸大了主观意志和主观努力的作用，使得以高指标、瞎指挥、浮夸风和“共产风”为主要标志的“左”倾错误一再泛滥，多次打断了正确的探索进程。尽管如此，正是由于百折不挠地对生产关系不适合生产力发展的部分做出调整，正是由于广大民众对党、对社会主义的高度信任和创造性实践，计划经济时期特别是“三级所有、队为基础”的人民公社体制相对稳定的时期，我国的农业还是获得了缓慢的增长，一定程度地满足了工业化推进和人口增长的基本需求。

　1979年中共十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》指出：“总的看来，我国农业近二十年来的发展速度不快，它同人民的需要和四个现代化的需要之间存在着极其尖锐的矛盾。从一九五七年到一九七八年，全国人口增长三亿，非农业人口增加四千万，耕地面积却由于基本建设用地等原因不但没有增加，反而减少了。因此，尽管单位面积产量和粮食总产量都有了增长，一九七八年全国平均每人占有的粮食大体上还只相当于一九五七年，全国农业人口平均每人全年的收入只有七十多元，有近四分之一的生产队社员收入在五十元以下，平均每个生产大队的集体积累不到一万元，有的地方甚至不能维持简单再生产。”长此以往，势必削弱广大农民建设社会主义的积极性。事实上，人民公社体制越是向前发展，自身的弊端暴露得也就越明显，要不是有“文化大革命”和“农业学大寨”这样的政治运动，政社合一的人民公社体制恐怕不会在农村统治长达20多年。

　　“文化大革命”结束后，虽然人民公社体制和“学大寨运动”仍在惯性发展，但解决吃饭问题、恢复和发展农业生产成了由大乱走向大治的头等大事。随着中央恢复和新推出一系列惠农政策，农村整体形势开始向休养生息过渡。这一时期，许多干部向中央反映农民反对“一平二调”和瞎指挥，要求尊重生产经营自主权的呼声十分强烈。

　　中共十一届三中全会虽然仍将包产到户列为禁区，但在农业问题上还是大大向前迈进了一步，最重要的是明确了推动农业的发展除了国家的物质支持和技术支持以外，更重要的在于所制定的政策能否调动劳动者的生产积极性。为此，“我们对农业的领导，一定要从实际出发，一定要按照自然规律和经济规律办事，按照群众利益办事，一定要坚持民主办社的原则，尊重和保护社员群众的民主权利。决不能滥用行政命令，决不能搞瞎指挥和不顾复杂情况的‘一刀切’。”全会强调坚持三级所有、队为基础的人民公社基本制度也是针对普及大寨县中的“穷过渡”而言的，要求在稳定的基础上集中力量发展农村生产力，“不允许在条件不具备、多数社员又不同意的时候，搞基本核算单位从生产队向生产大队的过渡”。会议形成的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》中指出：人民公社各级经济组织必须认真执行各尽所能按劳分配原则，坚决纠正平均主义，在具体做法上“可以按定额记工分，可以按时记工分加评议，也可以在生产队统一核算和分配的前提下，包工到作业组，联系产量计算劳动报酬，实行超产奖励。”此外，这个《决定》还出台了推动农业发展的多项政策措施。

　二、改革的突破和成型

　　　　真正的问题在于，如果对包产到户开了口子，就很容易导向包干到户——那就不同了，正像改革开放后的现实所充分显示的那样，分配权给了农户，如果集体经济基础不强、集体资产不多或者已分析到户，那么首先生产队就变成了可有可无的生产组织；生产大队除了收取税费以外，生产上的权力也不多了，逐渐演变为纯粹的社区管理组织——而这势必从根本上动摇农村人民公社乃至计划经济体制的基础。也许正是因为这个道理，毛泽东虽然主导了人民公社基本核算单位的下放和调整，但还是为这种权利的下放设定了一个底线。1962年以后，包产到户成为禁区，农业生产责任制逐步废弛，有利于巩固人民公社制度基础的“大寨经验”受到赞扬和推广。

　　20世纪70年代末80年代初暗地里搞包产到户的地方，多数原本在50年代后期特别是后来的三年困难时期作为生产自救的临时性措施试行过这一做法。1979年底，包产到户在全国还只是个别地方试行，比重仅占9%。[7]到1980年以后，情况开始有所变化，包产到户逐渐由暗转明、由少变多，随之引起更大的争论，关于包产到组和包产到户的问题成为党的全部经济方针的焦点所在。

　　进入1980年第四季度以后，有三件事推进着农村的改革继续向前。

　　一是《关于建国以来党的若干历史问题的决议》经过半年多的起草后，从10月12日起，正式进入为期一个多月的大范围讨论期，参加讨论的人多达4000人以上。这一讨论是一次对建国以来历史自然也包括对农业合作化史和人民公社史的深刻反思，同时也是解放思想和统一认识的重要过程。经过这场大范围的讨论和征求意见，第二个历史决议在1981年上半年又做了几处修改，于6月召开的中共十一届六中全会审议通过。

　　二是对农业学大寨运动给出了明确的结论。11月23日，中共中央转发山西省委《关于农业学大寨运动中经验教训的检查报告》。中央在批语中指出：山西省委总结了大寨大队从农业战线的先进典型变成执行“左”倾路线的典型的经验教训。各地应认真总结学大寨和三中全会以来农业战线上的经验教训，以利于进一步肃清农业战线上“左”倾路线的影响，更好地贯彻执行三中全会以来中央制定的各项农村政策。历史已经证明，把先进典型的经验模式化、绝对化、永恒化的做法是错误的，有害的。任何先进技术经验或经营管理经验都必须同当地农民的经济利益联系起来，重视经济效果，在农民自愿接受的基础上，经过试验逐步推广。要接受正反两方面的经验，使培养劳动模范、培养工农干部，有一套完整的、切实可行的制度，不要让他们担任不能胜任的领导职务。

　　三是从中央到地方进行了密集的人事调整。11月10日至12月5日，中共中央政治局连续召开了九次会议，主要议题是讨论、批准向十一届六中全会提出的人事变动方案。中央政治局最后通过三项决议：（1）向将要召开的十一届六中全会建议，同意华国锋辞去中央委员会主席、中央军委主席职务；（2）向六中全会建议，选举胡耀邦为中央委员会主席，邓小平为中央军委主席；（3）在六中全会前，暂由胡耀邦主持中央政治局和中央常委的工作，由邓小平主持中央军委工作，都不用正式名义。在地方，在此前后对一些省委一把手进行了调整，如霍士廉接替王谦任山西省委第一书记，项南取代廖志高任福建省委常务书记，吉林调强晓初任代理书记，等等；加上1980年4月万里升任国务院副总理和国家农委主任，一批农村改革的中坚力量占到了前台。有的省委领导通过实际调查转变了思想，成为农村改革的坚定支持者，如接替万里任安徽省委书记的张劲夫。有的省区领导则是通过中央做工作克服了认识上的障碍，如河北、黑龙江等。

　　1981年10月4日至21日，中央召开农村工作会议，讨论起草放宽农业政策的文件。中央书记处于12日接见与会代表时，胡耀邦指出：农村改革，包产到户，并未动摇农村集体经济。责任制用了“包”字本身，就说明了不是“单干”。土地是最基本的生产资料，坚持土地公有，只是“包”给农民，就不是“分田”。我国农业坚持土地公有制是长期不变的，建立生产责任制也是长期不变的。文件草稿由与会代表带回各地征求意见。会后国务院领导指示，不要再强调不同地区不同形式了，让群众自愿选择，选上啥就算啥，领导不要硬堵了。全国农村工作会议结束后起草出了《全国农村工作会议纪要》，于1982年1月1日经中央批转下发，这就是有名的关于农村改革的第一个中央一号文件。

　　第一个中央一号文件对十一届三中全会以来的农业政策和农村工作给予了充分肯定，指出，截至目前，全国农村已有百分之九十以上的生产队建立了不同形式的农业生产责任制；大规模的变动已经过去，现在已经转入了总结、完善、稳定阶段。文件列举了当时各地实行的农业生产责任制形式，肯定这些“都是社会主义集体经济的生产责任制”，并特别对包干到户的责任制形式给出了明确的说法。至此，对包产到户和包干到户，中央高层的争论基本停歇，尽管舆论界还有不同的声音。第一个中央一号文件尊重农民的选择，顺应了群众的呼声，为家庭承包经营在全国范围的大面积推开扫清了障碍，是一个深得民心的文件。农户自合作化以来第一次获得了剩余支配权，有力调动了生产积极性，收入提高，产量增加，温饱问题迅速缓解。为防止农民已经高涨起来的积极性重新受到挫伤，避免已经活跃起来的农村经济再次遭到窒息，中央又分别在1983、1984、1985、1986年连续下发了四个一号文件，将农村经济体制改革一步步引向深入。由此确立了新时期以来以土地公有制为前提、以家庭承包经营为基础的统分结合、双层经营的农业基本经营制度，为整个国民经济的市场化改革迈出了扎实的一步。

三、改革的基本经验

　　从不同的角度回顾20世纪70年代末80年代初农村经济体制改革的历程，可以得出不同的经验和启示。本文试着从经济规律、思想认识、工作方法等角度，列举几点：

　　（一）经济政策成功与否关键在于是否符合客观经济规律

　　坚持按照客观经济规律办事，是经济政策成功的关键。十一届三中全会以前，经济体制出现弊端、经济发展遭受挫折，“就没有按照社会经济发展的规律办事”。评价经济政策是否符合客观经济规律，要看其是否正确地总结和借鉴了先行者的经验教训，是否适应现有的生产力发展水平，是否坚持和贯彻了物质利益原则，是否坚持了劳动者的生产自主权，是否照顾到了产业发展的特殊性。

　　　　（二）公有制实现形式成功与否关键在于是否符合“三个有利于”

　　新时期以来农业推行家庭承包经营既是遵循了客观经济规律，也是顺应民意的抉择。改革30多年来，我国农村发生了翻天覆地的巨大变化。废除人民公社，确立以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，全面放开农产品市场，取消农业税，对农民实行直接补贴，初步形成了适合我国国情和社会生产力发展要求的农村经济体制；粮食生产不断跃上新台阶，农产品供应日益丰富，农民收入大幅增加，扶贫开发成效显著，依靠自己力量稳定解决了13亿人口吃饭问题；乡镇企业异军突起，小城镇蓬勃发展，农村市场兴旺繁荣，农村劳动力大规模转移就业，亿万农民工成为产业工人重要组成部分，中国特色工业化、城镇化、农业现代化加快推进，切实巩固了新时期工农联盟；农村党的建设、社会主义民主政治建设和精神文明建设不断加强，社会事业加速发展。农村改革发展的伟大实践，极大调动了亿万农民积极性，极大解放和发展了农村社会生产力，极大改善了广大农民物质文化生活。更为重要的是，农村改革发展的伟大实践，为建立和完善我国社会主义初级阶段基本经济制度和社会主义市场经济体制进行了创造性探索，为实现人民生活从温饱不足到总体小康的历史性跨越、推进社会主义现代化作出了巨大贡献，为战胜各种困难和风险、保持社会大局稳定奠定了坚实基础，为成功开辟中国特色社会主义道路、形成中国特色社会主义理论体系积累了宝贵经验。改革伊始邓小平就曾说过：“社会主义的经济政策到底对不对，归根到底要看生产力是否发展，人民收入是否增加，这是压倒一切的标准，空讲社会主义不行，人民不相信。”十几年后，邓小平在回顾这段改革初期的艰难历程时，感慨地说：“改革开放迈不开步子，不敢闯，说来说去就是怕资本主义的东西多了，走了资本主义道路。要害是姓‘资’还是姓‘社’的问题。判断的标准，应该主要看是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平。”

　　（三）工作方法成功与否关键在于是否坚持了民主和实践的原则

　　如何判断经济政策正确与否？如何检验经济政策是否符合“三个有利于”的标准？不能靠主观好恶，要靠试验，靠实践。

　　如前所述，改革是要冒风险的，改革的推进绝不会一帆风顺。当年率先偷偷摸摸搞起包产到户和包干到户的村干部和农民甚至是摁了手印、签了血书的，但是后果不尽一样。山西的南郭村试验了一年就被迫中断，而安徽小岗村的试验就坚持了下去，安徽的多数干部顶得住，允许试，而且不断扩大试验的范围。在中央高层，这个时期吸取了以往的教训，对地方干部主导的一些试验基本上也是宽容的，不抓辫子，不扣帽子，尽管争论非常激烈——最典型的就是1980年的“阳关道”与“独木桥”之争。从1978年的十一届三中全会到1980年的中央75号文件，做出的决定几乎都是观点折中的产物，正是这些开明的决策将改革的步伐一步步向前推进，一直到1982年第一个中央一号文件明确地指明了改革的方向，统一了认识。这一时期的密集调研对中央形成正确的决策也发挥了极其重要的作用。当然，作用最关键的，是改革开放总设计师邓小平的态度。抛开他为十一届三中全会定下的调子和为全党的思想解放做出的历史性贡献不说，他在关键时刻的几次谈话直接推动了农村政策的放宽和对群众意愿的尊重。他曾讲过：“农村搞家庭联产承包，这个发明权是农民的”“这些年来搞改革的一条经验，就是首先调动农民的积极性，把生产经营的自主权力下放给农民”。“从当地具体条件和群众意愿出发，这一点很重要”。所以我们的政策即便是看准了的，也不是强制推行，而是把选择权交给农民，直到1982年的中央一号文件仍然规定：对家庭承包，“凡是群众要求实行这种办法的地方，都应当积极支持。当然，群众不要求实行这种办法的，也不可勉强，应当允许多种责任制形式同时并存。”

　　（四）好的形势能否巩固关键在于政策是否具有连续性和可预期性

　　在农村改革的初期，由于“分”有余“统”不足，加上频繁的土地调整，一定程度上导致了农户土地经营行为的短期化，土地投资严重不足，滥占和毁坏耕地的事件随处可见，相当多的村社变成了“空壳村”，农村基础设施毁损严重。针对这些情况，从1982年起，中央就三令五申要求健全和完善农业生产责任制，重点是要处理好统与包的关系，建立健全合同制。其后又一再给农民吃定心丸，如1984年1号文件规定将土地承包期延长到15年以上，并允许土地承包权有偿转让；1985年1号文件规定“联产承包责任制和农户家庭经营长期不变”。在15年的承包期即将届满之际，1993年，以家庭承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，又作为我国农村的一项基本经济制度在《农业法》中以法律的形式确定下来。该年年底的中共中央农村工作会议出台了《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，明确提出：“在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变。开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的，承包期可以更长”，并且“提倡在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地’的办法”，“经发包方同意，允许土地的使用权依法有偿转让。”1997年中共中央、国务院发布的《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，进一步说明：土地承包期再延长30年，指的是家庭土地承包经营的期限，而不是家庭承包经营再实行30年，后者作为一项基本制度将长期不变。1998年十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》明确指出：“家庭承包经营是集体经济组织内部的一个经营层次，是双层经营体制的基础，不能把它与集体统一经营割裂开来，对立起来，认为只有统一经营才是集体经济。要切实保障农户的土地承包权、生产自主权和经营收益权，使之成为独立的市场主体。”这一年新修改的《土地管理法》、2003年和2007年先后实施的《农村土地承包法》和《物权法》更使农民的土地承包经营权不仅实现长期化，而且有了法律保障。

　　回顾历史，中国共产党在农村的基本政策，是调动农民积极性和创造性的有力武器。在新阶段，必须坚持在农村的基本政策，保持政策的稳定性、连续性和可预期性，这是保持改革开放以来农村大好形势的重中之重。通过30多年来的探索，我们已经找到了一条中国特色的农业现代化之路，这就是：通过工业化和城市化，推动农村劳动力转移，缓解人地矛盾；通过农村劳动力就业结构转换和城乡统筹、建立健全社会保障体系，推动农村土地承包经营权流转；通过农村土地承包经营权流转和引入股份合作制等新机制，推进农业适度规模经营，提高种植业的劳动生产率和比较效益；通过发展新型合作经济和集体经济，完善社会化服务，提高农民的组织化程度，逐步将农业引向产业化经营。我们相信，沿着这条路走下去，中国的农村、农民和农业一定会有一个更加美好的明天，我国全社会的全面小康建设目标一定能够顺利实现。