周其仁—补充观察：城乡土地

周其仁教授介绍了三个与农地制度改革相关的补充观察案例，并向听众介绍了他从事土制度研究的几点发现。

第一个案例是上海的“三个集中”（农民向城镇集中，产业向园区集中，农业向规模化集中）。上海是全国最早实行“三个集中”的地区之一。上海嘉定外冈镇于2005年开始实施第一期项目，这个项目是“农民拿宅基地来置换农民的集中居住”，项目第一期通过置换1128户，共腾出宅基地977亩，然后用其中的514亩建成了一个新的小区，小区共有住房2862套房，平均每户约2.6套房。小区的投资哪里来呢？答案是土地。腾出来的宅基地减去用作小区建设的土地，节余485亩，其中有472亩土地面向市场进行拍卖。农民利用拍卖得到的资金来修新房，从而使得农民用宅基地置换到商品房中。并且新修的房子全部是商品性的，随着市价变动增值，可以合法转让。

实施“三个集中”有赖于上海市政府政策支持。后来成都实行的城乡统筹，基本做法与“三个集中”类似。这个政策后来成了国土部的政策，全称叫“城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。背景是各地都想要城镇建设用地的指标，但是中央考虑到保护耕地，限制城镇建设用地指标的数量，这样就出现了把农村建设用地减少一点，城市建设用地就增加一些，形成挂钩的一个政策。

第二个案例是重庆的“地票”。重庆与成都在同一天被国务院批准成为城乡统筹实验区，但重庆的地票交易是成都没有的。重庆的农村存在着大量废弃、闲置的土地。重庆面积为8.24万平方公里，大部分地区都是农村，有大量的废弃、闲置的土地，包括过去的乡镇企业所占的土地，也包括农村出去打工，全家迁走留下的宅基地。统计数据显示，1997到2008年之间，重庆农村户籍人口减少4%，常住人口减少28%，农村人均建设用地增长了43%。这种土地资源配置不是很合理。当劳动力出去以后，房子就闲置在那里，一些村庄可以说是“十室九空”。由于没有投资，当地的农民没有办法进行复垦。这些闲置的土地零零星星不大，但是加在一起是一个很大数量。

重庆在改革中设计了地票制度，利用市场机制对地票进行定价。把农村闲置的土地进行复垦，复垦以后全变成耕地，同时盖一些集中居住区，剩下一部分建设用地指标，这些做法和上海类似。重庆跨度非常大，所以可以把重庆两翼闲置农民住宅拆掉，把剩下建设用地指标也就是盖房权利落到中心区来。中心区地价高，土地存在增值，土地增值部分可以拿出一块儿作为复垦的成本。重庆的思路与挂钩有点不同，最重要的不同是地票制度利用了市场机制。重庆市成立了重庆农村土地交易所，盖房子的权利被称为地票。复垦以后结余的土地可以在交易所拍卖，自然人、企业、各种机构可以在土地交易所里竞拍，通过竞争为地票定价。

地票的成交价款扣除复垦成本之后，全部收益归农民和农村集体所有。其中，宅基地收益由农户与集体按85：15分成；属于农户的，由土交所直接打入农户的银行账户；属于集体使用的建设用地，复垦交易后的地票收益归集体。重庆市还设立最低交易保护价，保障农户地票收益不低于每亩12万元。2008—2014年，重庆共完成复垦15万亩，组织交易会35场，交易地票13.74万亩，总成交279.12亿元，亩均20.31万元，惠及17.2万农户。

地票制度在不增加建设用地的总量的情况下提高了资源配置的效率，谁买到地票谁就有权去落地。越靠近市区，农民对地票的兴趣越小，因为离中心区近的农民可以自己开发。到目前为止一共有8.6万亩的地票已经落地，其中97%的地票落在中心城区，72%的地票来源于“两翼”。另外，地票可以在重庆的商业银行进行质押融资，给经济活动增加了新的金融工具。  

第三个案例是温州的“房契”。温州市政府2013年8月份出台了《农村产权交易管理暂行办法》，规定12类农村产权包括农村房屋所有权可以在县的范围进行市场交易。温州市下属的乐清市早在2009年就对当时的政策进行了突破，实行农房入市，规定凡本市农民合法拥有住房的，一律给过户。从2009年3月1日起，乐清市成交农房4397件，总面积77.9万平方米，其中县内跨村交易约占一半。

尽管乐清市的农房交易范围2009年就扩大到县，可按照规定，非乐清农业户口仍不能够购买乐清市的农村房屋。实际上，民间过户这种形式一直都存在着。通过房屋中介，房屋的购买者与房屋的所有者可以签订购买房屋的“房契”，房屋的所有者把房屋卖给房屋的购买者。由于不需要到政府部门去登记，非乐清农业户口的人也可以通过这种方式购买乐清市的农村房屋。因为乐清是新兴的电子工业镇，大量非乐清人口对于房屋有需求，通过这种方式买卖的房屋数量是县内农业户口之间交易量的好几倍。

虽然法律文本禁止农房入市，但是事实上农房已经入市了，比如以温州乐清为中心的一片地区，还有很多其它地方像成都的都江堰，都有这种民间开一个房契就转手过户的现象，还有各地的所谓小产权房。因为集体土地上能盖房子，盖了房子可以出租给别人住。出租给别人住如果租期很长，例如一百年其实和卖已经很靠近了，城市的所谓土地转让也就是七十年最长。买卖和租赁是分不开的，只是不同的交易契约。

周其仁教授归纳总结了近年研究土地制度得到的几点发现。第一，本轮农村土地制度改革发源于城市。为什么上海先出现“三个集中”？为什么成都先把上海“三个集中”学过去？为什么重庆搞地票？为什么天津机场周围出现宅基地换房形成的农民居住区？它们有一个共同的原因：城市化后地价上涨，对土地的需求上涨。这种情况下，要素的相对价格发生重大变化，相应的法律、习俗、传统多少少少都要变化。过去中国的改革是农村包围城市，例如包产到户，粮食统购统销改革等。土地改革则不同，是从城市出来的现象。要激活农村的资源，动因和财力来源在城市。

第二，地票、大挂钩、小挂钩、联建、宅基地换房，叫法五花八门，共同的东西就是“转让权”。农民在搞了几十年集体经济之后，终于在上世纪70年代末和80年代初重新界定土地的产权：所有权属于集体，使用权、经营权、收益权属于农户。这一波土地改革非常重要的是要求转让权，有一些资源我不用可以给转让别人用，而且转让给别人用的距离半径拉得越长，潜在利用资源范围来得越大，通过竞争发现的转让价格会更有效率，也就对农民更有利。

第三，要探索对于城市化收益的分享机制。土地涨价要归公这一准则是由孙中山概括的，来源可追溯到19世纪后期美国空想社会主义者亨利·乔治的有关理论。基本考虑是靠近城市的农地市价大涨原因，是因为政府修建了大量基础设施以及城市化带来的大量人口集聚，与那些拥有土地的农民无关。我在“辨‘土地涨价要归公’”专栏文章中分析了这一观点。今天要说的是，通过深圳以及其他很多地方的现实世界实践经验可以看到，土地涨价是可以分成的。完全归公农民不会把地拿出来，还会造成社会紧张。这也是三中全会讲的，对城市化过程的土地涨价，要探索国家、中间组织、农民共同分享的机制。各地目前的做法形形色色，应该在各地多样的实践中耐心寻找平衡的机制，然后把它升为正规的法律政策。改革要尽最大可能让多数人经济活动和利益诉求被纳入到法律框架中。

第四，政府应该为市场的建立提供一个合法的框架。政府这只“看得见的手”在创建市场当中是能起一定作用的。例如，地票市场是由重庆市政府设计和垫资的，成都的城乡统筹、三个集中、确权也是政府部门着手在做的，上海的宅基地换房做规划和动员全是镇政府和市建设部门推动的。但是现实生活中政府做事在经济合理性维度上可能会分叉：政府可能越做越上瘾，把资源都弄到看得见的手里来持续玩下去。我们不能单纯或抽象地讨论政府和市场到底是什么关系，而是要经验地具体地研究如何界定二者的合理性边界。建立一个有效的市场，离不开合法的框架，其中既包括法律文本的支持，也包括行政力量的指引；同时要尊重城市化和经济发展本身规律，理性务实面对由此产生的利益诉求，把蕴含在基层和地方实践包含的化解矛盾做法提炼上升为新的合法性规范。合法的框架能够让各方有更稳定的预期，对收敛商业活动当中的很多矛盾，降低摩擦，降低交易费用有非常重要作用。