来源：投资时报  
主持人：管清友博士，民生证券研究院执行院长、首席宏观研究员

　　主讲人：某中央机构资深政策专家，长期参与政府文件起草与制定

　　管清友：我们今天请到的专家，去年就中共十八届三中全会的解读得到了资本市场的广泛认可，比如他当时应该是最早提示大家“基础性作用”到“决定性作用”的文字变化的；他多次参加中央及地方重要文件的起草，也有很多机会跟资本市场交流；最近他们在做的课题是简政放权，下放行政审批权，听了很多资本市场的意见；此外，他在实际操作层面及学术研究层面都有很深造诣。下面先请专家总体上为我们梳理一下未来改革的思路，并对中共十八届四中全会做一个前瞻。

　　专家：去年六月份政治局常委会总书记提了三期叠加的观点，即正常期、调整期、换挡期，其结果就是新常态。

　　三中全会之后，中央最高领导层发出了改革最强音，我们也去地方进行了访谈，包括地方领导、地方企业家、创业者，了解改革的措施推出后他们的感受，起到了什么作用。借今天的机会与大家交流。

　　改革从进程上概括有三句话：

　　一、起步平稳，波澜不惊。

　　起步平稳：通过与各地企业家接触发现他们听说过很多措施，但感受不强烈。

　　波澜不惊：波澜有两层意思：一是出台了一些意料外的措施，二是在中央层面和部委层面存在一些有争议的东西，有些部门感受很强烈，比如政府传统上掌握的一些核心权力正面临政府的自我革命。不惊：改革实现了平稳过渡，经济增长已经进入新常态。

　　二、蓄势挺进，直探纵深。

　　全面深化改革领导小组开了四次会，已经出台相应改革措施和意见，改革下一步在落到实处时会有实质性的一些变化，处于深水区、难度较大、对既得利益冲击比较大的措施会陆续推出。

　　从中央各种表态来看，会陆续推出很多具体措施，包括财政、金融，政府审批和管理。之前久拖不决的话题现在正变成实实在在的行动。

　　三、形势复杂，任重道远。

　　形势复杂：全面深化改革形势复杂，短期经济运行和长期经济增长、国际和国内、政治和经济、贸易、军事交织在一起。

　　任重道远：

　　一是60个大项336个举措的改革。大项推出39个，达到三分之二，小项没有清理，口径很多，大项本身是个不确定的概念，很难评估。去年以来，国务院加以清理的上半年有468项，最近推出87项，中央政府1700项改革计划完成三分之一，现在已经超额完成任务。但分母变化一下，各级政府加起来10多万项，如果要一项一项落实，可能很难完成原先计划的任务。

　　二是很多改革在认识上不统一。比如土地制度改革，土地制度直接关乎到城镇化，关乎到地方政府的投融资，关乎到中国城市开发和基础设施建设的进程，关乎到各方利益分配。在三中全会决定中，关于土地画了三条线：18亿亩红线、私有化红线、农民利益红线。红线与红线之间是有矛盾的，红线要不突破的话，很多年来突破不了的困局也肯定解不开。比如最近正在做的个别地方财政审计统计，审计过地方债务，现在又审计土地财政、土地出让金，其实背后是土地制度。但是这个制度短期内要突破不是很乐观。

　　还有一些难的，比如说涉及到我们的国企改革。国企改革一开始说的非常好，但真正落实到实处以后会发现遇到很多问题，比如国企领导人薪酬问题。其实国企最大的问题还是产权制度。如果绕开国有企业产权制度构建它的治理结构，是非常困难的。

　　至于政府管理，包括社会治理，这种改革很可能牵涉政治体制改革，从技术层面，叫行政体制改革。到最后会发现，是取消下放行政审计权还是加强监管，背后是我们的文官制度，是整个行政机器怎么改革。整个行政管理机器本身面临问题，这不仅仅是职能怎么调整、工作做法怎么改变的问题，背后是我们的整个行政管理体系。

　　这个行政管理体系最核心的是怎么盘活我们行政部门的活力，怎么盘活我们行政机构人力资源的这种要素。现在各级行政部门网罗的人才占国内尖端教育人才的绝大部分数量，但是这些机构的人员到目前为止只会从事一些搞审批、开会、发传真、布置工作，不会监管，监管不到位，没有人问责。所以我们发现，在行政审批改革当中，经常会遇到这种问题，比如改革指导部门到各个部门来盘你的哪一项要取消，其实每一项都是讨价还价。

　　但是在行政部门经常遇到这种问题，这条如果放下，出了问题怎么办。按理说，出了问题，就应该加强事后监管。但他接着会问，加强事后监管，能不能配备人员、配备编制、增加资金、增加车辆，那我们政府到底养多大为止，所以这个问题确实很严重。比如说昆山的恶性爆炸事件，比如食品、药品再出现几次恶性案件，我们现在下放清理行政审批权是否会出问题。有的学者已经提到了，如果再放，会不会出现问题，有的地方领导已经说了，再放恐怕要出现问题。

　　症结在于我们的政府监管存在误区。现在政府的监管趋势一个是法律化，一个是专业化，这两者我们政府都没有学会。但是我们现在这么多政府官员，为什么还不会这么做呢？就是背后有个怎么问责的问题。如果不适应这个趋势的要求，怎么强行改变它，这个力量来自于最高决策层。但是目前雷声大雨点小。所以这多少改变了我们原来的看法，我们原来认为官僚队伍永远是责任小，收益大。但不是这样，是我们的政府在改革问题中，的的确确遇到很多不是一时半会儿就会做到的事。所以我们说形势复杂、任重道远。

　　尽管我们三中全会确立的任务目标是2020年，还有六个年头，但如果从国家治理体系和治理能力现代化的角度看，在六七年内实现这个任务勉为其难。甚至不得不搞一些运动式的改革，但运动式改革后患无穷。既然我们的改革是国家治理体系和治理能力现代化的一个进程，那么就不要拘泥于这六七年内完成改革事项。即使无法完成，只要我们的改革目标不改变，决心没有降低，推动措施没有收缩、宽泛、变通，甚至转向，那么我们依然对改革保持乐观。

　　Q：从资本市场关心的问题出发，下半年会有哪些领域的改革推进较快、举措较实？

　　A：从前期三中全会部署和近期各方面工作的推出来看，有几个方面的动作值得特别关注。

　　1. 金融领域的改革。

　　一是民营银行的筹建。比如放开民营银行门槛。显然这个已经开题了，今年年内应该做得差不多。

　　二是商业银行的公司治理结构改革。说一个我们经常头疼的问题，地方政府投融资平台的债务，一看就是长期的开发基础设施建筑项目，但是商业银行居然敢把自己的短期资金投放进去，背后是什么原因？这些城市开发和基础设施项目建设，有的项目收入稳定，有的是公益型，它们为什么不关心自己的风险，背后是什么原因？

　　从数据来看，2010年底，地方投融资平台来自商业银行的贷款占了79.01%，去年审计署公布的2013年中值，这个比例达到56%。从79%降到56%，其中降下来的份额，还是通过其他方式，比如理财、基金、影子银行等，从银行流到了基础设施建设。

　　那么我们要问一个问题，敢于把自己的资金投入到基础设施的商业银行的治理结构是否是合适的，所以现在遇到了非常大的制度问题。这个问题今年如果再不解决，且不说四大国有银行，新成立的银行一个个也都会进入资产不良、濒临破产、依靠国家救助的情况。

　　三是股票发行注册制度。

　　四是互联网金融的规范。互联网金融怎么健康发展，至少下半年应该给出一个说法。

　　2. 行政管理体制改革。

　　对于其他领域的改革，是一个持续不断的过程。比如清理行政审批，不一定是某一次会议。国务院常务会议一直在做。分五批、分六批继续下放，但是这个工作现在总体上来说，首先应该给出一个负面清单制度。我们要问这些项目是如何产生的，背后是什么。作为研究者，我们认为应该做一个负面清单。负面清单一旦列出来，只要是这之外的，还未清理的项都自动作废。第二是给出一个现存的各个部委的投资项目目录，列出哪些是正在做的，告诉全社会。

　　3. 财税改革。

　　财税改革的总体方案已经通过了，有三个重点领域：预算改革、税制改革和政府间财政关系。其实税制改革从营改增以来一直不停的在慢慢推出，是一个不断扩围的过程。下一步比如说是资源税、环境税、房产税都会陆续推出。现在的重头戏是预算体制改革，这并不意味非要通过某次会议出台一系列意见、决定。预算法第四套已经吸收了很多改革精神。可能还会再出台深化财政预算管理制度改革方面的决定，尤其可能会体现出转移支付、预算透明度方面的问题。

　　4.国企改革。

　　我刚才讲了，国企改革现在已经开始了，但是还需要深化。

　　Q：我们怎么感觉国企改革并不顺利，或者说是中间有些反复？

　　A：这个判断和我们的判断差不多。国企改革一是认识本身分歧太大，二是三中全会决定的国企改革思路比较明晰，就是公有制通过股权控股的方式在资本形态上体现国有经济的性质（不局限于某个领域或是行业）。但是如果仅仅考虑这个，那就意味着在石油、电力等领域的大规模退出，但是现在的做法仍偏向于按行业来设计我们的国有企业。关于这方面的认识，包括在国资委内部，也并不统一。我们理论界有一些不同看法。这是一个不断争论、不断探索的过程。

　　现在第一步提出的国有企业领导人的薪酬问题，背后其实还是产权问题。在经济学上我们常说委托代理制度，我们经常认为是代理人出问题，比如说国企的管理层，其实背后发现凡是公有制经济，不管是矿产资源、城市土地，还是我们国有资本金，这里面最大的问题不是代理人的问题，而是我们的委托人不合格。从根本上说，没有合格的委托人，那么对代理人的监管永远是个问题，到底是中组部、中纪委还是国资委来监管？这些问题都会出现。

　　还有一些长期以来饱受诟病的行业改革，比如电力改革，我们这次在各省都接触到一些问题。我们中国的电力行业改革潜力非常大，但是难度也非常大。能源局有的官员的腐败大家都知道，能够从房间抄出上亿元的现金，背后是什么？

　　我这里给大家讲一个故事就应该明白了。在南方的时候，某个电力企业的老总告诉我，在我们国家，不管是水电还是火电，这些企业投资的发电项目居然是核定到一个一个电力机组的运行小时数，能发多少电量，严格由上面审批到每个发电机组能够发多少电。这就导致两方面问题。一方面导致腐败，谁去投资电力项目不想办法申请这个额度，投资就会打水漂。第二个会导致电力投资的严重浪费。有一个企业家说我们现在的火电机组每年平均运行时间是4200个小时，在发达国家是7200个小时，一年一共8000多小时，也就是有1000多小时用于维修。为什么我们只有4200小时？因为多出的小时数发的电价值就没有了，因为没人给你核定。所以这个方面的积弊非常大，改革潜力也非常大。

　　Q：电力体制改革的指导意见下半年能出来吗？是不是会出一个指导意见这类的文件？

　　A：我看媒体上讨论的虽然不多，但从各方面来看尤其是行业内的呼声还是非常大的，应该会在下半年出台总体性的指导意见，包括电力价格的改革。

　　Q：我们分析，电力、油气、国有林场等方面都应该会有一些指导性的意见。

　　A：从研究的角度看，有的领域积弊太久呼声太大，有的东西本来改革就没有那么大难度，不光是油气，包括市政公用税这类的价格改革，这些改革再不突破，就会引发更多的其他问题。比如说现在在城镇化的竞争中，地方投融资压力很大，有一种做法叫公共私营合作制，就是公司伙伴关系这种做法，就是让民间资本进入这项行业。但是民间资本进入之后发现，这些行业的壁垒破除后，价格管制仍然存在，所以这种投资往往不合算。

　　大家已经比较有共识，就是以后不要再搞价格管制，所以这一类的价格改革很快就会出台。比如说林场，集体林场制度改革率先推出来，国有林场改革反而是相对滞后的，这种滞后导致很多自然资源类的国有资产反而没有盘活。这方面的改革其实没有多大的阻力，也不应该有多大的争议，完全可以放开。这些应该都会在下半年有所表现，至于具体说哪些措施，什么时候会推出来，现在我们也不清楚。

　　Q：刚才提到三中全会的改革方案有60大项，然后您提到39项是已经推出的，处于一个推进的过程。但是好像市场的感觉上半年仍然是波澜不惊，往后会怎么演绎？会让人感觉非常明显吗？

　　A：我能理解你这个问题的背后（潜台词）是什么。我们可能都喜欢一个霹雷之后马上整个雨就下来了这种感觉，尤其证券行业，前几年经历过这种情况。但是我倒觉得我们现在的改革从领导意识、政治家智慧来看不得不让人佩服。就像目前说的经济增长新常态一样，我们2007年的增长率是14.2，现在是7.5，下降了一半。增速不是一天就降下来，而是慢慢下降，慢慢步入一个常态。这就好比温水煮青蛙的感觉，不会感觉到大的波动。改革可能也会这样，推出一个方案，出台一个意见，但是落实的时候还是要实事求是，不能造成过度的抵触和紧张。

　　比如说我们刚刚举的例子，行政审批权的改革。现在我们政府部门的确是只会批不会管，这是个现状。如果突然一天不让批，一点不让管，就会出很多预料之外的问题，在这方面我们是有过教训的，八九十年代就有过教训。当时的改革，且不说姓资姓社的阻力非常大，具体的说，物价改革一下子导致抢购，导致改革马上就被另一种声音取代。所以现在的改革，大家可能不会一下子感受到很大变化。

　　但是这里面也有一些改革会造成非常大的影响，主要有两个：

　　一个是工商制度改革。工商登记、前置审批和后置审批，先证后造和先造后证，资本认缴制取代资本实缴制等改革，有利于人们创业兴业，上半年一下子使新企业注册同比增长了68%，有的省翻了一倍。所以说改革对于金融业这种比较稳态的行业感受可能不强，但是有的行业感受非常强烈。另一个是小微企业的减免税收。我们在各地基层都能闻到，一说改革有什么影响，非常突出的就这两项。所以你刚刚说三分之二的改革已经推出了，我们为什么没有强烈感受，这一个是润物细无声、慢慢推进的过程。一个具体的举措在落实的时候还是有一个过程。在金融改革里面，有的措施可能下半年才会慢慢出来，像股票发行的注册制，民营银行的组建，商业银行的公司治理结构，都会慢慢推出，大家也会慢慢感受到。我觉得慢慢让人感受到的改革可能更有持续性。

　　Q：军事和外交方面，其实资本市场也非常关心，因为这涉及到军工产业、信息安全等方面，能否交流一下？

　　A：这块改革我比较陌生，但是刚刚提到的军工改革和军事可能还不太一样。这其实与军工采购和国企改革都有关。这里我举个例子，像美国的波音公司，加拿大的庞巴迪公司，欧洲的空客公司，我们都知道它们生产民用飞机，但是它们同时也制造大量的军事装备。民营资本进入军工行业，能做得很出色，甚至可能比国企做得更好。为了促进民机这个行业的发展，国家在上海组建了中国商用飞机公司。主要原因是，我们认为长期以来的计划军工体制有着天然的、独到的优势，但是在新形势下，它的缺点越来越明显，比如它的技术研发、对于外界动态的应对，以及成本收益控制方面的弱势。在改革方面，顺着国企改革思路做下去，军工领域完全可以放开，就像石油、油气传输之类的逐步向民资放开。

　　Q:会有一个专门的文件出台吗？还是说沿着军事体制改革和国企改革这两条线进行下去？

　　A：我不清楚未来会不会出台具体的意见。但是比如军工采购方法的改变、工作层面的改革，其实是一直在进行中的，比如在南方的某些地方，有企业专门为军舰提供辅助材料，而且是尖端技术，可以看到这个行业其实已经有了投资多元化。

　　Q：中共十八届四中全会马上召开了，大家对四中全会寄予了很多期望，特别是它将研究全面推进依法治国这个重大问题。从政治上讲，这是建立现代国家治理体系的重要一环，从经济上讲，市场经济本身就是一个法治经济，能不能就四中全会为大家做一个前瞻性的判断？资本市场能不能从中挖掘出一些亮点？