国外塑料购物袋管理实践及对我国的借鉴
于 淼 张宪英
( 复旦大学环境科学与工程系, 上海, 200433)
=摘要> 塑料购物袋的广泛使用和管理不当引起了环境污染和公众关注, 近年来一些国家和地区
逐步出台了管理政策。本文在分析国外塑料购物袋管理实践经验的基础上, 提出改善和推进我国塑料
购物袋管理的几点建议。
=关键词> 塑料购物袋; 环境管理; 政策建议
中图分类号: X- 01 文献标识码: A 文章编号: 1673- 288X (2008) 06- 0036- 04
塑料袋以其质轻、易塑造、隔水隔气、强度高、
原料易得、成本低廉等特点成为日常生活中的重要用
品。据不完全统计, 世界一年要使用 5 000~ 10 000 亿
个塑料袋, 折算每人每年 100 个以上, 其中我国超过
500 亿个。
11, 22
由于成本低廉,
日常生活中塑料购物袋多由商家
免费提供, 鼓励了消费者对塑料购物袋的过度使用;
由于难降解、质轻易随风飘散的特性,
塑料袋被丢弃
后积累在环境中, 引起了对环境的负面影响, 主要表
现在视觉污染、危害野生动物、堵塞城镇排水系统、
影响垃圾降解速度和土壤质量等几个方面。
13, 42
塑料袋的环境负外部性没有体现在现有价格中,
需要政府对其加以管制;
同时由于使用极为广泛、分
散, 管理的困难性也显而易见。
1 国外塑料购物袋管理实践
111 政策目标
各国塑料购物袋管理的目标大致有: 环境目标。节
约资源、降低塑料袋总使用量; 降低塑料袋乱丢弃的
比例; 鼓励环境友好替代品的使用; 避免有毒有害塑
料袋危害人体健康。经济目标。政策实施成本在可接受
的范围内; 增加税收收入。社会目标。减缓就业岗位损
失; 公众支持和接受; 减少对低收入群体生活的负面
影响; 形成环境友好的生活消费方式。一些国家根据这
些目标制定评价指标体系,
并对管理政策的效果作出
评估。
112 管理措施和实施效果
各国塑料购物袋管理措施主要有禁止、征收税费、
理。如某纺织印染企业生产过程中将大量碱流失到污
水中, 资源流失致使产品成本提高且给后段的污水处
理增加了酸的用量, 采用 KZ- 216 型扩容蒸发器闪急蒸
发扎碱和丝光工段中碱液中的水分, 年回收碱 390164t,
每小时 60t 50e 的冷凝水, 其余热在锅炉供水中再利
用, 既节约了资源, 又改善了环境。
415 实行源头控制, 严把项目审批关
要求基本建设及技术改造项目优先选择清洁生产
技术、工艺和设备, 最大限度地减少技术和产品的环
境风险, 并在建设项目可行阶段得到落实。对使用限
期淘汰的落后工艺和设备的建设项目, 不予批准建设。
如南通经济技术开发区在经济发展、招商引资任务十
分繁重的情况下, 坚持标准, 严格把关, 对总投资 1
亿美元的钢铁项目、总投资 5 000 万美元的粘胶纤维项
目等总额近 215 亿美元的一大批项目都被一一否定。
5 研究结论
本次研究涉及政府经济综合部门和环保部门及其
企业, 多年来的工作,
虽然取得了明显的环境绩效、
经济绩效。但是仍然存在着诸多问题。笔者认为, 如
何巩固清洁生产成果, 规范企业持续清洁生产的行为,
切实解决存在的问题, 落实研究中提出的对策与建议,
尚需相关权力、技术部门坚持以科学发展观为指导,
深入研究解决这些问题的途径与方法, 才能更好地发
挥清洁生产在节能、减排及其经济社会与环境保护协
调发展中的有效作用。
作者简介: 沈德富 (1955- ), 南通人, 环境工程研究员级高
工, 从事清洁生产及其循环经济研究。
于 淼等: 国外塑料购物袋管理实践及对我国的借鉴
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加强回收和再利用、商家自愿收费等。由于社会、政
治、经济因素, 同样的政策在不同国家实施的效果也
会有所不同。
简单禁止。对塑料袋禁止的并非发达国家, 而是
两个发展中国家 ))) 不丹和孟加拉国。
152由于缺乏资金
建设垃圾回收体系, 以及消费者环境责任意识薄弱,
塑料袋较易丢弃进入环境,
堵塞排水管道造成内涝,
不丹全境和孟加拉国部分城市实施了塑料袋禁令,
对
生产、销售塑料袋行为进行高额罚款。实施的结果是,
显著降低了塑料袋使用量, 塑料袋生产企业倒闭,
但
由于缺乏有效的廉价替代品而遭到了公众的抵制,
在
部分地区出现了执法不力、屡禁不止等情况。
部分禁止。法国议会通过决议, 2010 年前禁用不
可降解塑料袋162; 南非禁用低于 30 微米的塑料袋;
印
度在全国禁用低于 20 微米的塑料袋, 并且禁止再生塑
料袋用于包装食品, 违者处以高额罚款或者禁止营业
一个月, 由于广泛宣传和严格执法, 政策得到了普遍
执行; 台湾首先在政府、学校、军队禁用低于 10 微米
的塑料袋, 然后推广到大超市、快餐店、百货商场,
最后推广到摊贩, 但是也有批评指出,
零售商的对策
是转向使用其他一次性袋子比如纸袋, 而非可重复使
用的袋子。
172部分禁止对执法的要求很高。如限定塑料
袋厚度, 需要投入大量财力购置测厚仪器、培训大量
执法人员进行监督监测。在印度还曾经出现塑料袋生
产商生产波纹花饰塑料袋以干扰测厚仪器的情况。
182
征税或收费。其中最典型的是爱尔兰, 2002 年起
对塑料购物袋征税 0115 欧元 ( 大约是制造成本的 4
倍) , 2007 年 2 月提高到 0122 欧元, 并要求零售商对塑
料袋进行单独计费,
目的就是改变消费者行为, 减少
塑料袋使用。在爱尔兰塑料袋征税实施过程中, 零售商
被要求必须给予消费者明确的塑料袋消费明细, 区分
生鲜食品包装 (免税) 和塑料购物袋 ( 须征税) , 记录
库存、购买量和消费量, 定期缴纳相应的税收。为了
让公众了解税收操作和环境原理,
使用全国电视广告、
报纸广告、户外宣传栏、超市等媒体终端进行宣传,
基本达到了多数公众知晓、了解的程度, 唤起了公众
的环境责任意识, 得到了广泛的支持。由于收入水平
比较高、宣传得当、公众环境意识较高, 以及法制基
础坚实等原因, 这些政策得到了公众和零售商的支持,
在实施时没有遇到太多的阻力, 结果使塑料袋使用量
下降 90%, 全国一年收到 1 000 万欧元税收用于废弃物
管理和环境项目。部分地方改用纸袋,
但是大部分超
市没有改。丹麦则对容量 5 升以上的塑料袋收取税收,
令使用成本提高约一倍, 但是并不强制商家单独计费,
起到了减量 60%的效果。
172
加强回收再生体系建设。在加拿大, 关于可回收
体系的教育比较好,
而且街边回收体系分类详细,
包
括了塑料购物袋、牛奶包装、快餐盒等。日本的垃圾
分类也非常详细。大部分欧洲国家实行生产者责任机
制, 生产者向指定的回收者交费,
费用用来建设国家
回收体系,
不过这和针对消费行为的政策不同, 是间
接税, 比如在意大利, 平均对每个塑料购物袋征收大
约01005 欧元, 对消费量几乎没有什么影响。
172对再生
体系, 印度的做法是援助再循环行业,
改进再生塑料
制品的质量, 禁止有色再生塑料袋用于包装食品, 但
可用于非食物包装。该政策一方面有效减少了染料色
素对人体健康的危害, 但另一方面由于抑制了再生塑
料袋的消费, 在技术和资金限制下难以达到质量改进
的目标。而且在防止卖主和消费者使用有色原生塑料
袋或再生塑料袋包装食品方面,
需要良好的公众意识
和公众合作, 配合严格的执法。
182
自愿行为。在北爱尔兰, 零售商自愿进行可重复
使用袋子和可降解袋子的推广;
英国一些零售商提供
破损塑料袋以旧换新; 美国部分地区零售商对自带袋
子的顾客提供快速结帐通道, 并设置塑料袋回收点;
香港一定规模以上的零售商不免费提供袋子, 并在超
市设置回收点。
172这些自愿行为的前提条件是有相当数
量且活跃的非政府组织对消费者进行环境教育, 对企
业施以持续的环保压力, 而企业也愿意对环境压力进
行良性的回应和互动。
113 塑料购物袋管理政策发展趋势
总体看来, 塑料购物袋管理的发展趋势有如下几
条: 对塑料袋进行管理是必然的趋势。塑料袋的环境影
响尽管较为轻微, 但由于使用和污染的广泛性, 逐渐
成为公众环境诉求针对的目标。
在具体管理方法上, 采用行政命令、经济手段、
社会参与等方法相结合。对于危害健康的食品包装和
落后的生产工艺需要进行持续的行政监督检查; 经济
手段对源头上减少使用量较为有效;
由于塑料袋使用
的广泛性, 需要社会参与提高民众的环境意识和对管
理手段的认可与支持程度。
与垃圾分类回收制度相结合, 重视回收利用。塑
料袋造成的环境污染很大程度上是由于回收体系缺失,
与垃圾分类回收制度相结合, 完善回收体系是控制塑
料袋污染的发展方向。
明确管理机构, 建设信息发布平台。明确管理机
构有利于明确责任、降低管理成本, 进行政策效果评
估; 建设信息发布平台有利于社会力量参与, 得到公
众认可, 对消费者进行宣传教育、降低执法监督成本。
并不存在完美的解决方案,
需要因地制宜, 根据
零售形式、回收体系情况、居民环境意识和法律意识、
流动人口数量等因素设计政策, 分类管理,
以降低管
理成本。
# 38 #
环境与可持续发展 2008 年第6 期
2 对我国塑料购物袋管理工作的借鉴
我国国内数个地区也试行了塑料袋管制政策,
并
计划在 2008 年 6 月对塑料袋进行全国范围的管制。这
表明了环境管理上的进步, 但为了在这方面取得更加
深远的成果, 借鉴其他国家塑料袋管理工作, 从中吸
取经验教训还是非常必要的。
211 控制管理成本
和发达国家相比, 我们的情况有很大不同: 零售
行业中, 大超市、大商场和相当数量的小型便利店、
杂货铺、快餐店、书店、药店、农产品集贸市场等并
存; 生产体系中存在大量散乱的小作坊。从社会支持
上看, 我国居民环境意识和公共意识相对薄弱, 法制
体系不够完善, 违法成本低, 这些都加大了管理难度,
对执法能力提出了很高要求。
禁止超薄塑料袋, 需要从生产环节进行源头控制。
在生产环节, 由于塑料袋的加工工艺比较简单, 常作
为塑料制品生产厂家的副产品生产,
并存在大量家庭
作坊。为淘汰超薄塑料袋, 可以在生产环节建立许可
证制度, 由工商部门向符合一定生产质量的厂家颁发
许可证。在政策实施初期, 需要投入相当数量的人力
物力对无证生产行为进行打击, 在基层配备测量厚度
的仪器, 打击仿冒行为。警惕制造商生产波纹花饰塑
料袋以干扰测厚仪工作。
零售环节强制收费管理, 大致可分三级。第一级
是塑料购物袋使用量较为集中的零售点, 比如超市、
商场、农贸市场等, 可以要求商户记录塑料袋库存、
购买量、消费量等信息, 由工商部门直接管理, 对违
规行为进行处罚; 第二级是分散却合法注册的零售点,
比如快餐店、药店、书店、洗衣店等, 由于数 量多、
分布散, 管理难度更大, 可以制定带有奖励性质的公
众举报参与措施, 工商部门投入一定人力物力进行执
法检查; 第三级是非法的、分散的、流动性强的摊贩,
这部分管理难度最大, 如果要求其使用符合标准的塑
料袋等于是承认了其经营的合法性,
而严格控制则需
要付出高昂的管理成本。根据国际实践经验, 为控制
管理成本, 可以在法规制定中根据实际情况考虑减免
销售额在一定规模以下商贩的责任。
塑料袋管理涉及商务、物价、工商、环保、环卫
等多个部门, 需要确定责任管理机构,
明确部门的权
利义务和投入的资源, 对执法的成本和代价进行统计。
此外,
需要制定评价指标体系, 评价政策效果。
在数据收集方面, 应建立信息收集机制, 统计塑料购
物袋的总量、来源结构、用途结构等基础数据, 对减
量化带来的经济和环境收益进行评价。
212 加强回收和再利用体系建设
管理塑料购物袋, 除了在生产、销售环节的管理
手段之外, 完善回收、再利用管理也非常重要。根据
国际经验,
现有政策若实施到位,
可以减少超市等零
售点的塑料袋初始使用量, 但是要降低乱丢弃的比例,
还需要加强重点塑料袋消费地区的回收处置环节建设,
包括环卫垃圾回收点、填埋场建设。
我国塑料袋回收再利用体系中存在大量非正规就
业人口, 在垃圾堆场、垃圾收集压缩站回收分拣塑料
袋, 回收来的塑料由城郊作坊式的废塑料再生加工点
用简陋的设备制成塑料粒子, 亦对环境产生污染。对
于再生塑料制品行业, 现有政策目标仍需要进一步明
确, 禁止使用有色再生塑料袋包装食品, 制定再生有
色塑料标准和使用范围, 对落后产能进行淘汰。
塑料袋回收管理的长远目标是与垃圾分类回收体
系结合。塑料袋回收要形成规模效应,
需要整个社会
垃圾分类回收体系的支持,
而建设垃圾分类回收体系
具有很大的正外部性, 企业缺少动力负担垃圾分类回
收体系的建设,
难以形成回收产业的价值链, 需要政
府对垃圾分类回收渠道和环境教育等公共物品进行投
入, 为形成回收再利用市场创造有利条件。
213 公平分担政策成本
塑料袋管理政策通过淘汰超薄塑料袋,
强制单独
计费, 会改变成本分担比例, 影响到不同群体的利益,
因此需要注意成本分担的公平性, 尤其是对于低收入
群体的影响。
对于生产者来说, 总体影响偏负。厚度限制会增
加生产成本; 强制收费政策会减少下游塑料袋使用需
求, 降低企业利润; 生产许可证制度取缔小作坊, 会
造成一定数量的失业; 较为耐用的塑料袋、纸袋、棉
布袋生产厂家可能是相对受益者。因此对现有生产商,
应考虑给予技术和信息支持, 建立生产企业转产、升
级、退出的合理过渡机制, 降低对就业岗位的影响。
对零售商来说, 总体影响中性。原有的塑料袋成
本已经计入运营费用, 只是隐性成本变成显性, 高于
成本的费用还可能成为零售商的新收益。管理政策也
会引发一些新的问题: 零售商需要单独计算塑料袋的
用量、库存等信息, 增加管理成本; 消费者自带不同
规格的购物袋,
可能降低结账效率, 造成失窃事件增
多。有些零售商可能会改为使用纸袋。
对于消费者来说, 总体影响偏负。塑料袋单独计
费会提高消费者直观的边际使用成本, 会减少塑料袋
的使用量,
但也会造成生活支出提高,
低收入群体受
价格变化的影响更大。其中,
强制收费的价格是一个
比较重要的问题。有的国家统一规定了塑料购物袋的
价格, 有的则由企业自行决定。如果塑料袋的价格高
于成本, 则会加大消费者尤其是低收入群体的负担。
我国的收入结构接近金字塔型, 低收入群体占大部分,
这决定了我们难以大幅提高塑料袋的价格。另一个问题