叶建源 立法会议员(教育界)

访德第三天，早上参观了参议院，下午到国会与副议长座谈。
   
    由参议院和国会组成的「两院制」，是德国议会制特色之一。我在准备有关数据的时候，抱有一个疑问，既然德国已经有一个民主的国会制度，为何又加添一个参议院呢？这是否画蛇添足呢？
   
    对于德国两院制有了解的朋友都知道，德国与美国的参议院制度均源于联邦制，但两者大不相同。其中一个最大的分别在于德国参议院的成员并非由选举产生，而是由各州的ZF官员兼任或委任。他们在参议院的工作只算兼职，没有工资，在各州的工作才算正职。
   
    这样的参议院，到底还算不算国会呢？接待我们的参议院议会联络部的Mr. Claus Koggel (主管) 及Ms. Ruth Berkefeld的回答直接了当：德国的参议院不能算是真正的Parliament，只能算做Federal Council (联邦会议)。实际上，参议院的成员亦不能称为议员，他们没有划一的任期，全部均为各州官员或其委任的代表，情况就如同联合国的各国代表团一样。
   
    我们今天所见到的参议院建筑物，是昔日普鲁士的贵族院，古色古香，宁静优雅。正门外只有一个花圃，马路对面就是商业楼宇，显然没有可供示威的场地。我开始怀疑，德国的参议院是否像英国上议院一样，只是一种政治点缀。
   
    但事实并不是如此。德国的参议院权力不小，它是德国式的五权分立(联邦总统、联邦ZF、国会、参议院、联邦宪法法院)的其中一个权力机关。按照德国基本法的规定，参议院比国会更早收到联邦ZF草拟的法案，可以首先提供意见，影响国会的决策。而国会所通过的一部分法案亦必须得到参议院支持方能生效。如果参议院与国会相持不下，该法案便要送交由两会相同人数所组成的「调解委员会」(Mediation Committee)处理，尝试化解双方分歧。调解委员会的会议全属闭门会议，会议记录至少要经过八年才会公开。是次前往考察的香港立法会议员均对此感到怀疑，质疑闭门会议是否恰当的做法。但德国的朋友告诉我，这个调解委员会非常成功，除了一个关于动物食品的法案无法成功获得通过之外，近年的法案都能成功解决。
   
    这样的政制设计，其实是要付出代价的。欧盟普遍认为德国的决定过程最慢，因为不仅由联邦ZF有权，地方ZF也要参与，特别是要通过参议院，一波三折，效率大大拖低！另一方面，民选的国会无法取得至高无上的权力，它要容忍一个非民选的参议院分享了它一部分的权力，何以德国国会甘心接受这样的安排呢？
   
    答案：一切都是为了制衡。德国朋友经常强调的一个说法是，他们的政治制度是经历了希特勒的纳粹德国这一个民主失败的过程后，才重新建立起来的。所以他们非常谨慎，亦非常戒惧，担心类似的民主灾难会再次降临。因此他们希望建立一个稳定的民主制度，而参议院的设计刚好达到他们的想要的效果。参议院的存在，避免了任何于国会中取得多数议席的政党专制的可能！如果你是当今德国总理默克尔，你必须说服「联合ZF」内不同政党接纳你的意见。同时，你亦要面对那个并非由选举产生、仅由各州代表组成的参议院。由于参议院议员的不同产生方式，加上各议员的性格不同，再加上他们所代表其所属州份的利益，所以德国总理打从法案草拟之初，便不仅要从联邦整体角度思考，亦要考虑各州的独特利益。由此可见，德国国会在整个立法过程中须要处理的矛盾、分化是非常复杂的，所以国会必须认真应对，在纷纭中寻求共识。这是非常不容易的。
   
    德国朋友认为，民主制度就是要在纷纭中寻求共识，或是在一个多元化社会中寻求一个统一 (Unity in Diversity)。在这个过程中，社会里的各方互相说服、聆听及协调。在德国人的评价当中，他们认为直到目前为此，这个制度是成功的。当然，这个制度仍存在不少争论，例如，对于没有实行联邦制的香港就难以理解，甚至在实行联邦制已久的美国亦如是。但是，这个制度也有值得参考之处。亳无疑问，德国开创了一个全新的政制模式。
    2015.3.8 香港立场新闻