2015年4月15日，中国财政部宣布，亚洲基础设施投资银行(AIIB)创始成员国为57国，这个数目远超三个月前申请期开始时的估计。中国和其他各参与国对此事的积极态度，除了出于对各自国家政治经济上的考量，还有一个重要的催化剂，就是4年多以前在韩国首尔签订，而到现在仍然没法执行的一个协定。至少可以说，如果首尔协定顺利得到实施，AIIB的参与国不会有今天这么多。


首尔协定

首尔协定是对国际货币基金组织(IMF)进行改革的一个一揽子计划。重点在于以下几项改革。

要求各成员国追加分摊资本额，使IMF的总资本翻倍至3500亿美元左右。 这里可以对比一下，AIIB的资本为100亿美元。但是AIIB计划公开发行债券，所以实际的总借款额估计在1200亿。IMF理论上也可以发债，但是从未施行过。

重新分配IMF投票权，增加新兴市场国家在IMF中的发言权，使IMF脱离以美-欧-日为核心的管理架构。IMF不同于联合国，并非一国一票，而是类似股份公司，以分摊资本比例决定票数。而出资比例决定于对每个成员国的经济综合考量，主要指标是经济总量(GDP)和经济开放程度。首尔协议使大约6%的投票权由发达国家，特别是欧洲发达国家转向新兴国家如中国，巴西，印度等。这项改革后，中国在投票权比例上将由现有的第6位上升成为仅次于美国和日本的第3位。并使金砖四国全部进入前十。

取消执委会中5个指定席位。并使欧洲发达国家让出两个执委会席位。IMF执委会是一个24人的常设机构。现行体制下，投票权排名前5的国家可以各指定一个自己的执行委员，其他19人选举产生。改革后所有成员皆由选举产生。

IMF理事会一般每5年对投票权进行一次重新分配，但是任何修改必须获得85%以上的赞成票。IMF历史上对投票权已经有过8次重新分配，而最近的一次，即2010年的首尔协定，却到现在仍然无法兑现。

协定中的利益转移

首尔协定实际上是世界经济格局变化的一个结果，十几年来，新兴国家在世界经济总量中的比例不断增大，这些国家要求在国际货币体系中拥有更大的发言权。美国ZF早已意识到只有改革才能让新兴国家留在既有的国际货币体制之内，因此一直就投票权问题对欧洲发达国家进行游说。协定中明显的受益者是以中国为首的新兴国家。而这些利益大半是由欧洲发达国家转让而来。

对美国本身利益而言，首尔协定并未使美国损失利益，还有两个战略性的好处。1)巩固IMF和世界银行的领导地位。到目前为止，各国虽然可以向IMF和世行以外其他几个超国家机构借款，但这些机构贷款额度有限，IMF目前还是一家独大。特别是在主权债务危机中，其他机构的借款都是杯水车薪。这使美国能够经常在提供IMF借款同时附加政治条件。2)保持了美国在IMF中的霸主地位。后两项改革中，在投票权比例上，美国仅仅下降0.25%，不仅仍然是老大，而且继续拥有对重大问题的一票否决权。而在执委会任命权的问题上，实际上排名前8的国家都是直接任命执委，所谓选举对这8国只是个形式而已。

艰难的批准历程

到2015年4月，188个IMF成员国中已经有147个批准了首尔协定，占到总投票权的77.24%。但是即使除美国以外的所有国家都批准也是无济于事。因为这只能占到投票权的83.25%，无法达到需要的85%。美国16.75%的投票权意味着这是唯一有否决权的国家。

2010年首尔协定签署之后，奥巴马ZF一直在争取国会批准。历史上有关IMF的问题在国会中并不是个两党间需要讨价还价的问题。但是奥巴马ZF迄今的三次努力均告失败。2014年3月，奥巴马ZF将此问题与对乌克兰的10亿美元援助捆绑起来，逼迫国会，特别是由共和党控制的众议院批准首尔协定。对乌克兰的援助当时已是迫在眉睫，参众两院的议员早已达成共识，一旦法案被交付表决就会高票通过。此时将IMF改革和乌克兰援助捆绑，无疑是奥巴马ZF在要挟国会。但这一非常规的举措也最后宣告失败。迫于来自众院共和党的强大压力，IMF改革提议只能被收回。

美国人为什么拒绝改革？

那么为什么美国国会对这个几乎是程序性的问题一拖就是四年多呢？不了解美国政治的人往往将此简单归结于美国希望继续打压以中国为首的新兴国家，不愿让出霸主地位，但实际上回顾围绕这一问题的国会争论，以及各个非ZF组织的场外游说，可以发现问题并不是如此简单。主要的反对意见不在于投票权。问题来自怎么出钱和钱的用途上。

IMF的资金来源除了前边讲的各国分摊资本，还有融资承诺(NAB)一项，作为短期的应急措施。各国分摊资本一旦缴纳，就只能听任IMF执委会使用，即使最大股东如美国也没有一票否决权。而对NAB的使用需要85%的赞成票，因此美国一国仍保持了否决权。截至2015年4月，美国分摊资本为580亿美元，NAB约为950亿美元。改革后，分摊资本将增至现在的大约两倍，而NAB将相应削减，使两者之和维持现有水平。也就是说，将大约580亿的NAB转为分摊资本，取消美国对于这笔钱使用权的一票否决。这正是美国国会没法容忍的地方。

近十年以来，美国国会中保守派势力逐渐壮大，特别是以茶党为代表的极右势力一直主张减税和缩减ZF开支。在这种政治氛围下，IMF作为一个以大量美国纳税人钱财救助其他国家的国际组织，不受到欢迎也是意料之中。

更糟糕的是，IMF在此前两三年对欧债危机的处理措施上也颇受争议，被认为越权行事，慷他人之慨。其中一个很尖锐的问题便是，欧元区是世界上相对富裕的地区，又有自己的货币联盟，为什么要花美国纳税人的钱去救助？这会不会导致道德风险问题？欧元区IMF会员投票权加起来大约有32%，执委会很容易被这些会员联合操纵。后来的事情也确实证明IMF没有像在救助98年亚洲金融危机时一样强硬要求受援国采取财政紧缩政策。而是给了受援国很大的讨价还价的余地。这对受援国经济恢复可能是好事，但对IMF其他各成员国的资金的确有不负责任之嫌。

结语

IMF作为布雷顿森林体系的支柱之一，设计之初是各国央行的央行。但是世易时移，今天的IMF只能更多地将精力投入对各国经济的监控和对各国ZF提供咨询。在主权债务危机中的话语权已经大不如前。美国人在争论是不是还应该为这么一个自己逐渐失去控制的机构买单，欧洲人指望让这一机构为自己的货币联盟当救火队员，而其他国家已经迫不及待地开始另找出路。亚投行和此前的金砖银行都是在这一背景下的新尝试。首尔协定就正是IMF那个不进则退的转折点。

【参考文献】
Edwin M. Truman: 2014-03, IMF Reform Is Waiting on theUnited States, Peterson Institute forInternational Economics PB 14-9.
Rebecca M. Nelson, Martin A. Weiss: 2015-04, IMF Reforms:Issues for Congress. CongressionalResearch Service 7-5700
Franz Seitz, Thomas Jost:2012-01, The role of the IMF in theEuropean debt crisis, WeidenerDiskussionspapiere, No. 32
IMF:2015-04, Acceptances of the Proposed Amendment of theArticles of Agreement on Reform of the Executive Board and Consents to 2010Quota Increase, IMF Quota &Governance Publications.