改革开放20年来，我国农村金融体制历经变革，组织体系不断完善、服务范围逐步扩大，为促进我国农业和农村经济发展做出了重要贡献。特别是近几年来，农村金融业务发展迅速，农村金融机构实力不断增强，对推动农业发展、增加农民收入发挥了重要作用；同时随着改革的深入，我国的农村金融体制也逐渐暴露出了一些弊端，特别是农民贷款难问题对农村经济发展甚至整个国民经济发展已经构成了瓶颈约束。
农村金融的挑战主要和以下方面的问题有关：（1）农村金融市场都存在的障碍和缺陷，（2）农村金融市场的系统性缺陷，（3）农村金融体制缺陷，（4）农村金融机构功能性缺陷，（5）金融机构城市导向型的取向，（5）糟糕的干预政策。
金融融资的障碍
有各种形式的障碍不利于金融市场，特别是农村金融市场的有效运行。这些障碍都对农村金融市场的有效性产生了直接的影响。大多数障碍都与金融合同约定许诺的特点有关。例如，银行会向客户贷款，而客户就要保证在一定期限内归还借款并支付利息。正是因为金融合同这种许诺约定的特点和时间因素，金融中介和它们的客户就都需要足够的信息来判断交易的风险，需要一个稳定的经济和政治环境以不断延长合同的期限。必须能够对预期的风险自主定价以及当合同条款无法履行时能够采取补救措施。
上述条件很难得到满足，主要原因包括：
（1）宏观经济环境不合理的宏观经济政策会对金融市场的运行产生不良影响，负而的外部冲击会使情况更加恶化。
（2）部门政策政府的价格控制，贸易政策和公共投资倾向都会通过金融中介对资源配置造成扭曲。
（3）金融市场的限制金融市场缺乏弹性，信息不完全以及在某些情况下金融交易的社会障碍都不利于资源的最优配置。
（4）法律和监管的限制在权利实施过程中出现问题会增加不确定性并会减少贷款方从金融交易中得到的预期收入，这样就会增加交易成本，减少信贷和存款的供给。
考虑到广泛存在的、扭曲的部门政策和农村市场的特点，上述问题对于农村部门的金融交易会产生更为严重的不利影响。
农村金融市场的系统性缺陷
一般而言，农村人口要比城市人口贫困。他们通常从事农业生产或与农业相关的活动，他们居住的地方人口密度也比较低。考虑到这些情况，再加上农村落后的基础设施以及缺少与城市市场的融合，使得许多国家的农村居民生活在相对孤立之中。上述特征都与农村金融融资出现的以下问题有关：
（1）人口密度低，平均贷款额小，家庭储蓄少，这些都增加了交易成本。
（2）农村客户常常缺少商业银行所要求的传统形式的抵押品。
（3）交通/信息条件差以及缺少和其他市场的融合导致市场高度分割，这就产生了信息障碍，限制了风险的分散。
（4）农村农业生产周期的季节性特征，农产品价格高度相关性以及收入的波动都加大了农村融资的风险。
所有这些问题都使得农村社区，特别是其中的贫困人口无法得到正规金融部门的充足服务。其结果，相对于城市家庭而言，农村家庭常常得不到足够的信贷，储蓄和保险服务。产生这些问题的原因是相互关联的，因此需要一个综合解决方案，其中包括宏观经济，微观经济，部门和机构等诸多方面。
农村金融体制缺陷
农村经济的发展需要农村金融强有力的支持，而农村金融在资金短缺的背后，隐藏的是金融体制方面的缺陷。农业发展银行作为政策性银行，其职能没有充分发挥，空有“发展银行”之名，缺乏“发展银行”之功能；农业银行作为商业性银行，在背负长期形成的不良资产包袱的同时，也身不由己地承担着支农的任务；农村信用社作为合作性金融机构，体制不顺，产权虚置，定位模糊，管理机制僵化，财政金融政策支持力度较弱，有“合作”之名，无“合作”之实。此外，农村里合法存在的金融服务还有邮政储蓄，但是只存不贷，因而不能给农村提供劳动力转移、结构调整所急需的资金支持。
当前的情形是，在四大国有商业银行退出县及县以下地区，上收贷款审批权限、削减和撤并营业网点和机构之后，农信社就成了农村金融市场的最后一个堡垒，不堪重负的农村信用社继续承担农业的系统性风险和改革的社会成本。但农村信用合作社问题很多，呆坏账的比率比四大国有商业银行还高得多，基本无法满足农村经济活动对金融服务的需求。进一步地，即使四大国有商业银行存在于农村，由于其本身在小额贷款上的信息和成本上的先天劣势，也难以给小额的金融服务需求者提供服务。
由于农村金融体制问题长期得不到很好的解决，加之内部运作机制的不完善和外部政策环境又缺乏支持，使农村金融风险日益暴露。
农村金融功能性缺陷
功能性缺陷的表现较多，主要体现有四：
第一，现有农村金融机构组织的功能不健全。
（1）农村政策金融功能不全，农业发展银行难以承担中国政策性金融的重任。农业发展银行不但资金来源不稳定，而且资金运用效益低下，“独立核算，自主、保本经营，企业化管理”不能实现。业务范围狭窄，功能退化，仅是在农产品收购方面发挥着政策性金融组织的作用，退化成“粮食银行”。
（2）国有商业金融在农村金融领域内的功能弱化。1997年中央金融工作会议确定“各国有商业银行收缩县（及以下）机构，发展中小金融机构，支持地方经济发展”的基本策略以后，包括农业银行在内的国有商业银行日渐收缩县及县以下机构。并且，国有商业银行现存的县及县以下机构，贷款权较小，仅发挥吸储功能，每年以吸储上存方式从农村流出的资金估计达3000亿元。
近年来，农业银行基层营业部门对农户的新增放款额和贷款户数已远低于农村信用社，放款对象集中于有担保、有抵押的个体工商户，业务的重心放在清收陈欠贷款，农业银行整体业务拓展对象已开始有组织地向城镇转移。
（3）农村信用社不能完全适应农村经济发展的需要。经过多年改革以后，农村信用社的问题仍然较突出：一是在政府隐形担保下运作；二是治理结构不完善，民主管理流于形式，社员代表大会、理事会和监事会制度形同虚设；三是出于自身财务上可持续发展的考虑，农村信用社经营中“商业化”倾向严重，使资金大量流向相对收益率较高的城镇或非农部门，真正需要农村信用社贷款的农户或个体经营户、农村小型企业常常难以得到贷款。农村信用社这种“商业化”倾向本身不是问题，而是属于金融机构本身的一项选择。但是，问题的所在是，农村金融机构在政府的金融压制政策下日显单一化和垄断化，而且政府一厢情愿地把服务“三农”的任务强加给这样一种事实上已经商业化的准垄断性农村金融机构。农村信用社通过缴纳存款准备金、转存中央银行、购买国债和金融债券等方式引起的农村资金流失，估计每年在1000亿元以上。例如2002年底与2002年第一季度末比较，农村信用社存款准备金和对中央政府的债权就分别增加768.79亿元、238.99亿元，仅此两项之和就已经超过1000亿元了。
第二，农村金融机构可持续发展能力较弱。不良资产严重，根据银监会于2003年12月公布的数字，农村信用社不良贷款率为30%，不良贷款总额达5000多亿元。农业发展银行的不良贷款在3000亿元以上。
第三，风险分散与转移机制缺乏。
（1）农业保险发展严重滞后，农户和农村企业经营风险缺乏分散和转移的机制，不适应农业战略性结构调整的需要。中国农业每年约有5亿亩农作物受灾，占全国农作物播种面积的1/4，成灾面积占受灾面积的比重在40％以上。而中国农业目前仍然主要依靠两种传统的农业风险保障途径：民政主管的灾害救济、中国人民保险公司以商业方式推进的农业保险。补偿性质的灾害救济，一是受到国家财力限制，二是不适应农村经济市场化程度日益深化后的要求，三是不利于培育农户参与保险的积极性的培育，一定程度上限制了农业保险的发展。
虽然中国人民保险公司于1982年就开始承办农业保险业务，但全国农业保险费收入占财产险保费收入总额的比重由1992年的3.6%下降到近年的1%左右。因农业保险的高赔付率，商业保险机构的农业保险业务极度萎缩，农业保险的承保率不足5%。中国人民保险公司2002年的统计资料显示，农业保险收入仅占该公司保费总收入的0.6%，远远不能满足农村经济发展和农业产业化发展的需要。据中国人民保险公司贵州省分公司的资料显示，1994年，该公司农业保险保费收入从1993年的1855万元猛降到369.8万元，到2001年降到38万元。与当年全省约20亿元的保费收入相比，占比仅为0.19%。
（2）金融机构放款的风险分散和转移机制缺乏，正式金融机构对抵押品的选择过于单一，各地担保机构数量少，形式单一，资金实力不足，缺乏法律规范，存在监管漏洞。目前，农户和农村中小型企业融资难的一个重要原因在于农户和农村企业有效的抵押资产较少、较为单一，贷款担保难以落实。当前抵押资产一般只限土地和房产和部分设备。各地的担保公司大多由地方政府出资建立，其运作理念是为了分散信贷的金融风险，从而扩大信贷机构的信贷供给，但是没有监管的担保公司的实际运作本身可能导致金融风险：一旦被担保企业无法如期还贷，担保公司很难说有足够储备资金向银行支付。
（3）存款户存款的风险分散和转移机制缺乏。没有建立存款保险保障制度。
第四，农村资金流失严重。一是政府主导的金融机构存差越来越大，从农村抽走资金；二是邮政储蓄从农村抽走资金。国有商业银行收缩在农村领域的战线以后，农村金融资源已主要向邮政储蓄和农村信用社集中。2002年底，邮政有31704个营业网点吸收储蓄，农村网点达20242个，且邮政储蓄规模发展较快。年增额从1998年的557亿元增长到2002年的1465亿元。2002年底余额已达7363亿元，其中65%来自县及县以下地区，乡镇及其所辖地区农村占34.11％。邮政储蓄，不发放贷款，资金全部转存中国人民银行，直接流出了农村，虽然中国人民银行以部分转贷农业发展银行和对农村金融机构再贷款方式将部分资金又返还给了农村领域，但很有限。同时，由于邮政储蓄转存利率长期过高，计息方式不合理，邮政储蓄的资金价格与金融同业相比，有较大的级差，邮政储蓄竞争优势明显大于农村信用社，有利于邮政储蓄从农村领域吸收资金。
农村金融组织治理结构性缺陷
近两年来县信用联社陆续建立了理事会、监事会和社员代表大会三权分立的法人治理结构形式。按照理想的设计方案，理事会负责重大事务的决策并对主任提出经营目标，监事会负责对经营行为和过程的监督，社员代表大会负责理事会和监事会的选举，理事会和监事会对社员代表大会负责。基层信用社则主要通过鼓励工商户、专业户和其他农户入股来改善产权结构，明晰产权。并明确规定信用社由谁投资、由谁管理、出了风险由谁承担责任，形成“资本自聚、资金自筹、经营自主、盈亏自负、风险自担”的机制。但从实际的执行情况看，仍未打破原有的行政管理模式。
一、信用社的用人机制
目前，县联社对基层社在人事、经营、管理等方面拥有绝对的控制权，乡镇信用社已经丧失了独立的法人地位。
（1）信用社主任的任职主要由县联社决定，造成信用社的经营只对上负责，完全背离合作制的原则。县联社理事长决定基层信用社主任的任职。尽管信用社主任的资历较丰富，但文化程度不容乐观。尽管从最终学历看，大多数信用社主任具有大专或中专学历，但值得注意的是，这些学历并不是第一学历，基本上是通过工作以后的进修或函授获得，其中大部分属于系统内部承认的学历。
（2）信用社主任的人事调整权和管理权非常有限，不能决定社内职工的聘用、解雇、调任、工作岗位、工资奖金的发放，这些均由联社决定。只要人员进入信用社系统，除非涉嫌严重的经济案件，否则即使不努力工作也不会被辞退。
二、激励和约束机制
信用社的激励机制主要通过考核和授权制度来体现，如将信用社职工的收入与考核任务的完成情况挂钩。考核任务包括各项经营业绩指标，如总收入、利润、存款、不良贷款占比等，挂钩方式通过奖金（或考核工资）占月（年）总收入的比重来实现。
总体上看，信用社在激励和约束机制的设计方面存在的主要问题表现在：
（1）激励和惩罚的力度不够。完成任务最好的信用社年终奖励占年工资总额的比例不高，而对连续完不成任务的信用社主任和职工没有严厉的惩罚措施，如下岗等。
（2）考核方式单一，多数考虑物质激励，较少与精神激励配套。如评估考核仅影响一小部分工资的发放，并没有与职务晋升、声誉等更高层次的激励结合起来。
（3）过分注重结果考核。设计的考核指标都是结果指标，事后考核，缺乏实现这些结果所必经的过程指标。不仅不利于最终结果的实现，而且也不利于及时发现实现目标过程中存在的问题。例如，不良贷款增量对资产质量的影响程度不亚于不良贷款存量化解的影响，在绩效考核中，只注重体现在报表上的不良贷款存量化解，对隐蔽性强的不良贷款增量的考核和防范认识不足。
（4）注重短期激励，没有建立长期激励机制。
三、监督机制
当地人民银行和县联社对信用社进行监督管理，管理的方式是直接对基层信用社发号施令，管理的方式较简单。但在目前的制度设计中，县联社与所辖信用社往往形成利益共同体。由于信用社在治理方面存在的一系列问题，导致县联社和基层信用社的行为出现严重的扭曲。突出表现在行为的短期化，追求个人利益重于信用社的长远利益，监督过程形式化导致内部人控制和缺乏变革的积极性等方面。
在目前的治理结构下，基层信用社的管理者和职工对信用社的实际经营状况并不负责任，经营的好坏与个人的利益没有很强的联系，况且信用社还可以轻易的通过账面处理和内部人控制来完成各种考核指标和获得各种利益，因此信用社的经营者普遍缺乏变革的动力而安于现状。人民银行推动的信用社小额信用贷款到了基层就成了一次性的政治任务，没有人考虑如何与农户建立长久的信用机制来保证小额信贷的可持续发展。
信用社作为地方性金融机构，长期受到各级政府的干预和保护，信用社的运作方式更接近行政机关，而不是企业。信用社从来无破产之忧，信用社的工作人员从来没有下岗和失业。由于合作基金会的关闭和农业银行从大多数乡镇的撤出，使地方政府越来越依赖信用社来落实农村金融政策，从而可能使信用社面临更多的政府干预。另一方面，由于信用社面临的竞争压力减弱，信用社内部改革的动力会进一步丧失。
（字体太小，故编辑）
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