中国百万亿巨额国资的管理问题，一直是万众瞩目的焦点议题。图为上市国企中信重工的工人们正在车间工作。

中国庞大的国有资产该如何管理，长久以来存在着针锋相对的两条路线图。国企改革顶层设计方案的正式出台，让这一问题重新成为万众焦点。国资委何去何从，则是其中核心所在。

2015年9月13日，《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（下称指导意见）正式出台。

这份文件是2013年十八届三中全会重启国企改革之后，关于国企改革“1+N”顶层设计中的“1”——一份统领性的国企改革路线图。其配套的“N”——关于国资管理体制、国企混合所有制改革、央企分类和重组等文件，还将陆续出台。

长达8章、30节、1万多字的指导意见中，最引人关注的焦点之一是，以国资委为核心的国资管理体制将何去何从。

1“婆婆”与“老板”之变中国的国有资产有两套管理体制，其中金融与文化类企业国有资产由财政部履行出资人职责，实业类国有资产则由2003年成立的国资委履行出资人职责。

指导意见将改革范围从十八届三中全会决议中的“国有资本”，缩小到了“国有企业”，暗指改革暂不会波及金融与文化类国资，而限于国资委系统。“因为国资的牵涉面太广了，不好提，不同意见和观点比较多。”一位接近国资委的人士告诉南方周末记者。

两套国资管理体制大相径庭。财政部主要通过汇金公司来管理金融国资，其体制接近于新加坡淡马锡模式；而国资委则用“管人管事管资产”的方式直接监管国企，如中央级国资委直接监管112家央企，地方国企则由地方国资委监管。

十八届三中全会对国资改革做出“管资本”和“成立国有资本投资、运营公司”的部署后，不少人解读是实业类国资将复制汇金模式，而国资委淡出。不过，国资委似乎并不这样认为。

各界对国资委系统的主要质疑，集中在其既当国企的“老板”（出资人）又当“婆婆”（监管者）的角色冲突，和其行政化的管理风格。

本次指导意见专辟一章（1400余字）述及如何“完善国有资产管理体制”，其中，国资委双重职能的调整与弱化，备受关注。

指导意见以“管资本为主”为基调，做了推进国有资产监管机构职能转变、改革国有资本授权经营体制等四项改革部署。

其中对于国资委的“婆婆”（监管者）职能，指导意见要求，“将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业”，“将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位”，“改变行政化管理方式”。

换句话说，国资委不再对国企用行政化方式过多监管。其他部委的公共管理职能也不再通过国资委这个“统一出口”行使。中国政法大学教授李曙光对文件的解读是，国资委将回归真正的出资人身份，其监管职能将分配给纪检、反贪、食品安全等部门。

在“老板”（出资人职责）角色上，指导意见明确，将由获得国资委授权的国有资本投资、运营公司对国有资本履行出资人职责，对所出资企业行使股东职责。同时，“开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点”。

也就是说，在国资委与国企之间加入一级国有资本投资、运营公司，作为出资人代表，承担国有资产保值增值的责任。今后国资委不再直接对所监管企业履行出资人职责。

由于指导意见只是一份纲要性文件，还有诸多细节需等待后续文件的出台才能见分晓，比如国有资本投资、运营公司究竟如何设立，其与国资委和财政部等部委之间的关系如何安排，上述“直接授权”的试点范围划定等，目前均未可知。

国企改革十条“干货”。

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两条路线图指导意见出台后，国资委研究中心副主任彭建国公开撰文指出，“管资本为主”的国资监管体制总体上不是淡马锡模式，也不是三层框架。“政企不分、政资不分”的淡马锡模式不适合中国国情。改建或组建的国有资本投资、运营公司并不是新增一个中间管理层级，而只是一个国有资本运作平台企业，这些公司依然是由国资监管机构（国资委）直接监管，所以还是两层架构。

他还认为，出资人代表职能与监管职能内在统一、不可分割，“出资人代表天然拥有监管职能”。为了切实保护股东的正当权益，股东绝对不能仅仅是收益分配权，必须同时有监管权，特别是重大投资决策、经营决策、产权变动等的监管。

而对于指导意见中的“政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点”，他认为这是针对目前由财政部作为出资人的“文化领域”等，“把这些领域的企业从党政部门脱离出来，有利于实现政企分开，同时又纳入了统一的国资监管体系。”

彭建国的观点实际上不无所指，其背景是关于国资改革的两条路线之争。

与他的观点针锋相对，另一路线图可以表述为：国有资产管理体制应该走淡马锡模式，实行政府（出资人）——国有资本投资、运营公司——国有企业三层管理框架；出资人代表职能与监管职能也就是“老板”与“婆婆”职能必须分开；出资人职责直接授权的试点，针对的是国资委管理的实业国资。

这两条路线之争存在已久，从未平息，也让国资改革一度胶着不前，多年来难有大突破。

变化发生在十八届三中全会。新一轮国企改革由此启幕，并对国资管理体制提出“管资本”和“成立国有资本投资、运营公司”。

一位知情人士告诉南方周末记者，由于前任主任蒋洁敏被查，国资委并没有深度参与十八届三中全会决议的起草，因此造成上述关于国资改革的内容“对国资委很不利”。

此后，发改委、财政部、国资委等分别牵头国资改革具体方案设计。

2013年11月，十八届三中全会刚结束，财政部企业司司长率团考察了新加坡淡马锡、以色列财政部国有企业局，事后形成的报告认为，“国有资产监督管理部门必须加快转变职能，由现行‘管人、管事、管资产’的多重身份转变为专业监管者”。

报告的改革方案中，国有资本投资运营公司的主要人事权归属中组部；国资预算权由财政部负责；政策及发展战略由发改委和工信部制定；财政部、发改委等公共管理部门研究制定各投资运营公司的经营目标、考核办法等。国有资本存量管理、动态调整规划、收益收缴和支出管理、财务管理及防范内部人控制等方面的政策法规，由财政部门会同有关部门研究制定。

而国资委的职能，仅是按照“一企一策”原则对国有投资运营公司进行监督。

换句话说，上述方案将法定的国资委三项出资人职责——“资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利”一一分解转移，监管者职能也大大弱化。

不仅财政部这么想，十八届三中全会前，国务院发展研究中心主任李伟和中央财办主任、国家发改委副主任刘鹤担纲撰写的“383改革方案”中也提出，国资改革要参照淡马锡资产管理公司模式，建立和完善出资人制度。

在中国，最接近淡马锡模式的是金融国资的“汇金模式”。

与国资委同一年成立的中央汇金投资有限责任公司，代表国家行使对重点金融企业的出资人权责，掌控了金融资产的半壁江山。汇金模式采用“财政部（出资人）-汇金-国有金融企业”三层架构，是“管资本”的典范。

曾任汇金公司董事长的现任财政部长楼继伟2013年对“汇金模式”的归纳是，根据国家授权，遵循市场化方式，积极履行国家注资改制平台和国有金融资产出资人代表两大职责，“只做股东，不做婆婆，没有任何行政审批色彩”。

十八届三中全会后，市场一度盛传汇金模式为蓝本的国有资本运营公司会大行其道。

国资委将何去何从，外界也猜测四起。2014年6月，《财经》杂志刊发题为“迟暮国资委”的封面报道，指出“时至今日，国资委的存在，恰恰是下一个十年国资改革的天然障碍”。

国资委部分职权清单（李伯根/图）