[原创]中国财政安全的制度分析

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收藏 2005-08-19

我本科学的是财政，上研后学习一段时间后写了本文，敬请大家指正！
中国财政安全的制度分析



财政，作为一个国家经济运行的主脉络，是经济增长和经济发展的重要衡量指标，因此，其安全程度同样也是衡量一国经济运行的标准测度之一。从制度安排考虑，财政制度及其运行是和本国的经济状况及政治组织制度息息相关的，特别由于财政安排的一个重要原则就是一级事权对应一级财权，更多的体现在与政治组织的分工搭配上，因此，分析财政安全，一个重要的逻辑出发点就是从政治制度入手。
一、集权官僚制下的财政


财政是伴随着国家的产生而形成的，是国家组织运行的经济来源，在历史上，财政更多的表现为税收收入上，其目的非常简单——税收收入最大化，至于现在财政在国民经济中的调节经济、国民收入再分配等功能，在古代中国是不存在的。自秦统一中国以来，中国进入了集权官僚制社会，在农业文明条件下，土地作为主要的生产资料，是与财政收入的取得密切相关的，农业税和人头税构成了古代中国财政收入的绝对来源，集权官僚制下的中国，财政收入同样表现为剩余产品的价值积累，在财政制度的安排上，收入和支出是与集权官僚制相适应的，集权特色表现的相当突出。中央政府即以皇帝为首的官僚地主集团掌握着全部财政收入，官僚地主阶级是集权官僚制下的统治阶级，官不仅是统治社会的工具，还是社会的主体，他们是以政治权力为基础的，因此，古代中国财政运行的目的是保持政治权力，维持专制统治，从中攫取农民阶级的剩余价值，在经济上表现为扩大土地所有权的控制，本身没有发展经济的动力，同时由于农业文明内在的局限性，政府所承担的社会公共事务相当少，而且主要在农田水利的建设方面，其他小范围的公共产品主要是以家族或村等宗族机构提供；在小农经济条件下，小手工业和商业是处于次要方面的，更多的税收来自农民阶级，由于集权官僚制的自身安排，自耕农拥有小块土地的占有权，可以自主进行生产，其所获得的产品在缴纳税赋后归自己所有，那些无地的雇农同样可以租种地主的土地，并在缴纳税、租后获得基本的生活资料。也就是说，在集权官僚制的背景下，财政制度的安排使得中国古代农民拥有自己的经济利益，因此，农民的素质技能和积极性得到了极大的提高和发挥，也导致了古代中国在农业文明条件下长期领先于世。正如秦晖所说的：在古代，中国追求的是“大财政”政府，在实际当中，是相当成功的。
这里我想简单的谈一下对西欧为什么率先通过重商主义进入工业社会的看法，很多人都从文化层面甚至地理原因对西欧较中国率先进入工业社会进行了分析，但在我个人看来，财政制度的安排同样也是一个重要的原因。集权官僚制下的中国财政制度保证了国家财政收入的充足和盈余，因此国家或者政府没有动力去发展商业而是采用“重农抑商”的政策，而在西欧，当时处于封建领主制社会，财政收入的匮乏使得国王有动力去联合、支持商人发展商业，制度的欠缺和偶然性导致了西欧率先进入了工业文明。
二、财政风险在制度上的暴露


新中国建立后引进了“苏联模式”发展经济，采用的依然是集权的计划经济，这就从制度上保证了古代中国集权政治组织形式的延续，虽然中国“大一统”的财政组织制度保证了国民经济的快速发展，但其自身的弊端必然会随着环境的变迁而暴露，这在80年代开始显现，如果说84、85年的“利改税”只是财政体制改革的第一步，那么94年财政体制改革则是一场全面的大变动，增值税的全面推广、内资企业所得税的合并、个人所得税的全新建立都极大的变动了财政体制的安排；地税、国税的分离以及中央税、地方税和中央地方共享税的划分都对财政的既得利益进行了一次大调整。
然而回顾十年来的中国经济运行实际情况，我们很遗憾的指出：由于集权的政治组织依旧，这些改革都有了不同程度的扭曲变形，使得改革的本来目的有了偏离，财政风险日益显性化。从哲学角度诠释，就是：在内容不变的情况下，形式的变动不会有质的突破，财政风险主要表现一下几个主要方面：
1、 税收收入制度


94年税制改革的一个重要特点就是强调增值税的推广，从实际情况来看，增值税成为我国财政收入的第一大税种，其推广在相当程度上克服了“大而全”、“小而全”企业的税收问题，然而通过对10年的经济发展，我们认为，增值税的强调过于突出，以至于在利用增值税调节国民收入分配和产业结构升级方面有很大的欠缺，税收弹性较小，使得国民经济的发展对增值税的依赖作用过大，财政收入随经济速度的减缓而下降。财政安全系于一个单一税种上，那么任何突变的经济变动都将会对增值税产生冲击，从而对国民经济的发展造成影响。
2、 预算制度


预算是对财政收支特别是支出的重要安排，因其需要全国人大及各级人大的批准方能生效，因此，预算是具有法律性的财政安排。从理论上讲，预算制度应当是对所有财政性资金的安排，然而在我国的财政预算体制外，游离着大量的预算外资金。必须明确，预算外资金，是指国家机关、事业位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金，是必须得纳入预算管理的，然而事实上我国的预算外收入不能内化，表现出集权制度下利益集团——主要是政府部门——的强势，也表现出我国的预算制度的刚性不强以及法律性的不严肃。如果按1993年调整范围后的口径计算,预算外资金占财政收入的比重由1978年的8.35%上升到1996年的52.6%,占GDP的比重由2.61%上升为5.7%，从1982年到1997年,预算外资金累计结余2005.78亿元,同期预算内收支赤字为3760.22亿元,两相对照,形成鲜明的反差。相当于预算收入甚至超过预算收入的资金不能在法律上认可，对财政运行有着强烈的制约性，财政安全如果连财政性资金范围都不能囊括，更谈不上对国民经济的调整。
3、 国债制度


自从1981年中国开始发行国债后，我国国债发行数额逐年攀升，从实际情况来看，国债筹集建设资金的作用日益弱化，弥补财政赤字的功能日益突出，特别是近几年，2000年发行4157亿元，01年发行4483.53亿元，02年发行5679亿元，03年更是突破了六千亿元，达到了6153.53亿元，这几年我国的财政收入一直保持在2.5万多亿元，也就是说，我国经济运行所需资金的25％都是来自国债，国民经济的发展是靠一种不实在的物质基础支持的，一旦我国的国债发行突破某个极限，财政安全将受到严重的威胁和挑战，我们不能仅仅以财政收入的巨大数字来评价财政安全，而是应该认真分析其来源，否则单纯的数字很容易迷惑人，一旦财政风险短期爆发，国民经济很容易崩溃。
另外，国债作为一种“金边债券”，安全性是最高的，从理论上讲，其收益率应当是最低的，但是在我国，国债的收益率明显偏高，这是调动居民购买国债积极性的重要动力，然而随着市场化的进行，国债收益率必将会反映真实的国债价格，因此收益率会下降，这也意味着国债购买倾向下降，如果规模下降幅度较大，那么以国债为支撑的财政安全怎么能让人安心?
4、财政分配制度


财政不仅包括收入和支出，还注重财政资金的分配问题，即转移支付问题。转移支付对一个区域的发展具有重大作用，特别是西部某些地区，例如西藏，西藏省的财政运行主要依靠中央政府的转移支付。在这里我注重谈一下财政资金的总体分配情况，由于我国的政权组织分为中央、省（自治区）、市、县和乡五级政权，村作为一级政权，是具有一级事权的，但是非常尴尬的是，在财政资金的分配上，村政权是没有财权的。94年分税制改革后，各级政权都面临集权和分权的选择，而从现实来看，省、市的财政集中度比较高，中央和县乡财政集中度令人堪忧。由于集权组织依旧，市场经济下的中国承当着庞大的公共支出负担，由于中央税的界定和分享税比例分成的固定，使得中央财政收入相对较少，这就出现了东部某几省的财政收入超过国家财政收入一半的情况，98年以后中央政府开始收权，中央财政收入占国家财政收入的比重有所提高，但幅度很慢；至于县乡财政则更令人担心，他们承担着繁杂的基层支持，卫生、教育、基本建设等等。然而收入却十分有限，有人估计，中国县乡财政的欠债率达到了70%,欠债数额高达3000多亿元！这个比例和数字可能有些偏高，但是这足以说明中国县乡财政的运行是相当吃紧的，主要是满足于“吃饭财政”，至于建设财政根本谈不上，不要简单认为县乡财政风险没有多少，事实上，中国农村义务教育的贫困已经是财政风险显性化的表现。国家多次强调对农村义务教育的支持和补贴都是从教育角度陈述，恰恰忽略了这正是县乡财政运行困难的表现。
综上所述，中国的财政安全不表现于外，而表现于内；不表现在数字上，而表现在来源上；不在运行方式，而在制度安排。中国财政风险源于这样的矛盾，即集权的政治组织形式与分权的财政改革之间的矛盾。在此情况下，我们需要对集权的制度形式进行“内省”，简单的考察财政改革的具体形式虽然有助于我们理解其中具体的问题，但是更容易使我们忽略其本质的内容。因此谈到对财政风险的化解上，也主要是从制度考虑的，我们承认财政风险是存在的，那么我们就要努力进行化解和克服，首先我们应当对集权组织形式进行改革，也就是说，我们首先要推动政治体制改革，集权组织形式必然会对分权的财政改革有所限制，不能实现其本来目的。分权和相互制约作为当代社会政府组织形式的选择，是有其内在的优越性的，不能简单的反对和批判，但是我们不能走极端的看待分权，而应从经济矛盾的演化中把握集权与分权的综合，不可操之过急；第二，根据公共选择理论，我们必须确立纳税人的主体意识，加强监督，任何一名纳税人和负税人都有知情权，他有权要求了解税收的去向和用途以及实际的使用效果，并通过人大表达自己的意见；最后，财政风险显性化是财政不安全的一个特色，因此我们在解决新问题的情况下，应当认真分析原有问题的来源，把握好经济矛盾现实与历史的关系，正确的解决矛盾。

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