《成果要报》样稿

我国基层乡村债务膨胀的潜在风险及应对建议

【要报要点】近年来，我国乡村债务问题越来越突出，特别是当前新的乡村债务时间集聚、地域集聚、领域集聚的特征日益凸显，成为影响我国基层经济社会发展的潜在威胁。本期《要报》提出，应在允许合理债务存量的基础上，通过改革财权事权制度、健全乡镇财政监管机制、完善干部激励和考核制度等举措，最大限度地消除乡村债务产生与积累的体制机制性因素，逐步以动态偿还方式使乡村债务得到有效化解。
吉林大学王郅强副教授的研究成果《我国基层乡村债务膨胀的潜在风险及应对建议》，对我国基层乡村债务的现状、成因及潜在风险进行了分析，提出了一些对策建议。
一、我国乡村债务的基本情况
乡村债务作为我国转型期的一个特殊现象，已成为“三农问题”的重要方面。通过对吉林、甘肃、湖南、黑龙江、广西、山西、辽宁、广东等省区的32个县（市）实地调研的数据分析发现，我国实际乡村债务数额远远超过官方摸底统计的全国平均负债水平，而且近年来债务总额不断攀升。
据调查，截至2010年底，东北某省901个乡镇，乡村负债总额1905100万元，负债面100%，平均每个乡镇负债2114.4万元；湖南省某县共有33个乡镇，负债面100%，负债总额52192.79万元，平均每个乡镇负债1581.6万元，其中个别乡镇负债总额甚至高达7696.45万元。在这些乡村债务中，既有直接负债，也有或有负债；既有显性债务，又有隐性债务。债务结构也十分复杂，主要包括国际金融机构的借款、国债转贷资金、国内银行等金融机构向单位和个人的借款。债务用途多是处理“三金三乱”金融风险的专项借款、粮食企业亏损挂账以及工资和社会保障拖欠、ZF应付账款、ZF采购拖欠、ZF担保等。这些债务透明度差、隐蔽性强，加上缺乏应有的监控和管理，很大程度上处于失控或半失控状态。
调研发现，乡村债务在举债用途及债权方构成方面有两个突出特点。第一，由于行政管理费开支持续膨胀、难以遏制，以及压缩非财政开支比例的努力难以见效，导致50%以上的乡村借债都用于公共事业投资和行政机构运转等经常性消费。这部分乡村债务大都不具备自偿性，需依靠乡村自筹款项或财政拨款偿还，化解难度很大。第二，由于国家政策的限制及借贷来源的多样性，使得乡村债务的债权方构成复杂，既包括金融机构、上级单位、工商户，也包括建筑商及个人。其中，银行、农村信用社等金融机构的借贷比例偏低，仅占总额度的34.16%，其他借款占到了65%以上,偿债风险和难度日益增大，容易形成逐级的财政“倒逼”效应。
二、巨额乡村债务的成因及潜在风险
巨额乡村债务是二元经济发展进程中的固有缺陷，是落后的基层行政体制与农村经济发展需求之间矛盾的集中体现。从表面上看，乡村债务是基层财政收支状况恶化的反映，但从深层次分析，乡村债务是对ZF行为约束不力的必然结果，很大程度上是由现有的官员考核、任免、升迁等方面的功利化标准造成的。当前，我国乡村债务数额巨大，远远超过基层承受范围，越来越成为制约农村经济发展和导致社会不稳定的重要因素。现实中，由乡村债务引发的社会矛盾已开始显现。
1.规模庞大的乡村债务使部分乡镇ZF难以正常运转。不断累积的乡村债务以及现实乡村财力无力偿还的局面，使基层ZF发展能力和空间受限，信誉度大大降低。调研的大部分乡镇中，其债务依存度已接近或超过国际通用警戒线，由于支出过分依赖债务性收入，导致基层财政非常脆弱，部分ZF职能无法正常履行。
2.过重的乡村债务使农民负担出现反弹空间，对基层稳定构成潜在危害。当前乡村债务率过高，有的乡村债务余额已超过财政收入数倍甚至数十倍。由于农民人均负债额和负债率高，清偿能力低，使得基层农民负担有很大的反弹空间，极易造成基层干群关系紧张，对基层政权稳定构成潜在威胁。
3.规模庞大的乡村债务使得农村基层政权执政能力不断弱化，基层行政生态陷入尴尬境地。在乡村收支缺口和巨额债务的压力下，基层政权组织执政能力不断弱化，农村日益增长的公共服务需求与基层政权提供公共产品能力不足之间的矛盾日益突出，许多农村地区的常规性建设资金捉襟见肘，有些地方甚至陷入只能依靠持续举债才能勉强维持的体制性瓶颈。
三、化解我国巨额乡村债务的对策建议
解决乡村债务问题，必须立足我国乡村债务的具体特点和各地经济实际，加大改革力度，推进制度创新，实行分类分地区对待。要在允许合理乡村债务存量的基础上，最大限度消除乡村债务产生与积累的体制性因素，使乡村从债务桎梏中彻底解放出来。
1.遵循财权与事权相匹配的原则，对现有ZF财权事权制度进行改革。遏制ZF体制中财权不断上收、事权不断下放的脱节趋势，重新界定中央、省、市、县、乡五级ZF的事权，并配以相应的财权。加大中央财政转移力度，切实减轻乡村负担，按照中央财政应付比例，切实把农村的教育、医疗、卫生等各项公共开支列入转移支付范围。
2.完善干部激励机制和考核制度，调动基层干部清偿债务的积极性和主动性。改革现行乡镇干部任期制度，完善村级组织的激励机制。消除乡镇干部下基层短期“镀金”的功利思想，引导乡村干部遵循农村发展规律开展工作，从改进用人体制上遏制政绩工程、面子工程。改变当前的政绩评价标准，将化解乡镇债务、调整农村结构、增加农民收入等作为干部考核的重要指标。出台奖励性的减债激励措施和化解债务奖补制度。对实现当年收支平衡并按计划消化部分债务的乡镇和有关干部给予一定的财政奖励，在干部选用和提拔时予以优先考虑。
3.强化对乡村债务的监督机制，实行乡镇主要领导化解乡镇债务任期责任制。建立新增债务审批制度、债务登记备案制度、债务使用全程跟踪制度、债务责任追究制度，对违反规定造成大额新增不良债务的，追究主要负责人的经济和行政责任，从机制上促使乡镇主要负责人树立有效控制债务的自觉性和责任感。
4.根据各地不同的负债因素及规模，采取区别对待的化解方式。结合当前我国乡村债务实际，可以依据债务依存度、债务负担倍数、债务偿还率、资产负债倍率、农民人均负债额、农民个人债务负担率、当地财政赤字率等指标体系，测算各地乡村债务的不同状况，依据测定结果，划分为不同的债务预警类别，采取不同的应对措施，避免一刀切。
5.对乡村债务进行摸底细分和实时监控，全面落实工作责任。相关职能部门要对乡村债务来源和债务量进行详细调查，逐项进行核算，锁定债务数额，明确偿还责任。根据乡村债务的不同性质，实行分类清理，逐步化解。在清理核实乡村债务的基础上，还要建立债务台账和债务数据库，实行乡村债务定期报告制度，建立县、乡、村三级债务动态监控机制。
6.测算各地适度的债务存量，对乡村债务实行动态偿还。根据乡村债务的成因及债权人类型等因素，排定债务的偿还次序，允许某些债务在一定的时间范围内留存。依据各地国民收入和全国国民收入的增长率来确定每年的偿还速率及规模，确定各地不同的还债期限及时间表。
7.压缩乡镇行政开支，完善乡镇财政监督管理制度。精简乡镇机构，压缩行政人员，推动基层政权从“压力型”体制向“自主型”体制转变，从“管制型”管理向“服务型”管理转变。加强财务综合预算收支管理，把乡镇预算内外资金统一纳入综合财政预算管理范围,采取统一支出标准、统一核算口径、统一安排资金的方法,提高预算内外资金的管理水平。严格财政收支管理,合理界定乡村支出范围,实行“以收定支”,大力压缩非必要性支出,优化支出结构。建立监督检查制度,定期对乡镇财政收支进行检查,定期对各乡镇债务规模、偿债能力、债务风险进行评价并公布,实现对乡镇财政风险的实时监控。

投稿人：XXX  
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稿件来源：国家社科基金项目《XXXXXXX》的研究成果（或非国家社科基金项目研究成果）

现在似乎都往光明日报、社会科学报上投了，有一个社科基金专栏。

刚拿回来立项通知书，是可以写成果要报或者向光明日报、中国社会科学报人民论坛专稿