1

    我国地方政府财政预算能否有赤字、能否发行债券？这一原已渐渐平息的论题，随着2008年11月中央政府宣布4万亿投资计划又喧闹起来，随着2009年3月份国务院宣布中央代地方发行2000亿债券而即将成为了板上的钉子。

    2009年3月6日，国家发改委主任张平说，扩大内需的4万亿元投资计划中有1.18万亿元将由中央政府承担，其余近3万亿元的投资还要从其他渠道筹措，其中的一项举措就是中央财政代地方财政今年发行2000亿元的国债，“中央发债以后，打入到地方的预算、地方的赤字，作为地方的配套资金。”

    对于中央代地方发行债券（如果是地方的债，就不是“国债”了。国债者，中央政府或全国政府的债券也），众多的全国人大、全国政协代表持支持态度。辽宁的全国人大艾代表说，“由中央财政代发地方债，是根据当前的经济形势，实施积极财政政策的需要。”四川的全国人大黄代表说，“地方债的发行对于缓解地方资金紧张具有重要作用。”

    在现有体制下，政协本是社会贤达，全国人大和省级人大的代表本不是居民直接选举的代表，当某些代表还在争论妇女与女人之间的区别、呼吁设立班主任专业委员会时，似乎也不必要求过高过苛。然而，地方政府能否发行债券，与国庆放几天假、是否增加漳州港古雷港区口岸查验人员编制等琐细相比，事体重大，不由得不多说几句。

    从地方发债的法律依据、决策和执行效率、社会监督等方面看， 地方发债，不管是地方政府直接发行、通过公司发行还是中央代地方发行，都应当认真论证、审慎进行。

 

    2、

    建国之初，中央政府在发行国家经济建设公债时，有些省份曾经发行过少量地方债。以后很长一段时间，国债和地方债都被取消了。80年代初期，我国重新发行国债，但地方债一直没有恢复。

    我国长期不准许地方政府发债，是不是地方政府财政收入宽余，没有举债的需要？答案是否定。相反，在很长时期，地方政府财权与事权不对等，地方政府承担了许多不应承担也不能承担的公共管理和公共服务职能，而很多地方政府财政收不抵支，又缺乏规范、有效的中央地方之间的转移支付制度，中央政府的转移支出不可能完全弥补地方政府的财政空缺，因此导致地方预算内的财政收入远远满足不了地方政府的需要。再加上预算软约束等种种原因，地方政府具有强烈的财政支出特别是财政投资的冲动，最终导致预算外的各种各样的收入迅速膨胀。

    在1994年财政体制改革前，预算外收入和预算内收入大致持平，在预算外资金之外，还有各种的乱集资、乱摊派、乱收费等老三乱，乱评比、乱检查、乱培训等新三乱的收入，还有吃喝拿用、贪污腐败等进了某些官员腰包、事实上加重了社会负担的非法收入。因此，民间有“头税清、二税重，三费四费无底洞”的说法，政府部门实际占有的社会资源远不是预算内的那部分，可能是预算内资金的两、三倍。否则，就根本无法解释：为什么我国的财政收入长期占GDP的10%—20%，但政府部门的庞大支出令全世界瞠目结舌。

    为了解决地方政府的资金需要，许多地方政府特别是县、乡政府还大借款项。诸如地方政府部门拖欠企业工程项目施工款、地方政府担保、社会保障基金缺口、中小学教师工资拖欠、粮食企业亏损挂账各种形式的地方政府隐性债务，总额至少在1万亿元以上，省级财政缺口占GDP的比重从1994年的3.7%上升到2003年的6.3%，庞大的地方政府债务风险还正在转化为金融风险。

    从世界上看，许多国家法律允许地方政府发行债券。不过，我国政府1993年明确不允许地方政府发行债券。1995年《预算法》第28条明确规定，地方政府除非法律或国务院批准，不得发行债务；《担保法》规定：除国家规定的需地方政府、财政担保的向外借款外，在社会经济活动中，地方财政（政府）不能向国内任何提供资金的单位和个人进行担保；《贷款通则》也规定：银行贷款的借款人不包含地方政府。

 

    3

    尽管如此，在实践中，许多聪明、胆大的地方政府已经采取各种变通方式，发行了大量的准地方债券。目前，各地的准地方债主要采取两种操作方式：一种是地方政府设立属于省市政府的投资公司，由公司举债或发行企业债券，它的还本付息一部分来自投资收益，一部分来自地方政府的补贴和优惠；另一种是实质上由地方政府担保，由信托公司出面，为市政项目融资的信托产品。

    早在1999年，上海久事公司（其注册资本78.5亿元来自市政府财政拨款）向全国发行40亿元“2003上海轨道交通建设债券”，项目得到省政府给予的注册资本拨款、税收减免、财政贴息、沿线土地综合开发和轨道交通票价调整等一系列的优惠政策。类似地，北京市奥运会项目投资约1800亿元，国家开发银行和中国建设银行表示分别贷款500亿、50亿元，预计最终可能获得900亿元贷款，其余资金缺口如何决？2003年6月，中央政府对2008年奥运会融资事宜确定了三不规则：中央财政不给钱，不能发行奥运会市政债券，不搞奥运会募捐。这样，其余的资金只能由资本市场解决。2003年3月，首期20亿元奥运工程企业债券获得北京市政府和国家计委的批准。

    进入2008年4角度以来，这种地方投资公司发债规模又有扩大趋势，已发行1300亿元以上：2008年12月，上海市城市建设投资开发总公司发行30亿元5年期中期票据“08沪城投MTN1”，年利率为3.95％，标志着国内首个以地方投资公司为发债主体的中期票据正式登场。此后，北京市基础设施投资有限公司发行了20亿元5年期中期票据；广东恒健投资控股有限公司的8年期100亿元中期票据、上海久事公司的8年期50亿元中期票据也即将发行。

    在信托方面，2009年初，信托期限3年、总发行规模30亿元的中信盛景天津区域发展基金一期集合信托计划已由中信信托发售。此计划以流动资金贷款形式发放给天津城市基础设施建设投资集团有限公司，用于其所经营的基础设施、轨道交通、水务环保等建设和运营。

    2006年9月，财政部部长金人庆在向亚太经济合作组织（APEC）财政部长会议提交的报告中首次表示，中央政府正考虑在有限制的条件下，授权地方政府发行债券。2009年2月17日，十一届全国人大常委会第十八次委员长会议听取了关于《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》有关情况的汇报，中央政府代地方政府发行债券之事终于正式提上国家政策议程。

 

    4、

    在财政收入相当紧张的那个年代，出台了这些限制地方政府负债的法律规定，显然有不得已的苦衷和担忧。

    从表层看，地方政府分散发债，融资成本可能偏高。众多的地方政府分别向社会举借债务，包括直接到资本市场发行债券，需要分散、多次地进行债信评估和债券权发行，融资成本过高。这也是某些有法律、财经知识的代表支持中央代地方发债的理由。地方债由中央代发甚至代还，主要是为了降低发行成本，提高地方政府债券信用等级。

    然而，这并不是限制甚至禁止地方政府发债的深层或根本原因。在中央集中管理体制下，地方政府必须对中央负责，地方政府发行债券既缺乏必要性，又缺乏有效的内部监督机制和外部的民主制约机制，不能放任地方政府发行债券。

    从政府内部看：由于行政与立法、司法之间的职能、权力等政治体制改革尚在进行，对于政府债券特别是地方政府债券的发行和使用，立法部门难以事先有效监督，司法部门难以事后有效监督；在中央集中管理、地方向中央负责的国家体制下，地方政府实际上是中央政令的执行者，地方政府只须对自己的行为（包括负债）承担相对有限的责任，中央政府对地方政府的行为承担最后的责任；行政内部的决策、执行、监督等机制不健全，诸如决策、听证、执行、信息公开、监察、审计等行政体制需要完善，公务员的行为规范、财产申报和公开、官员问责等具体制度安排尚待建立。至少由于以上三点原因，地方政府在债券发行决策、使用监督上难免出现重大问题，预算约束难免软化甚至无效。

    事实上，我国许多地方政府负债累累，从财政角度看已经濒于破产。还有，1998年为应对亚洲金融危机，我国首次通过发行长期建设国债并转贷给地方的方式，增加地方政府财力。可以想象，在历史惯性和现行体制下，只要是钱，管它什么性质什么来源，何况还是中央给的，不用白不用，用了不白用，后来转贷资金的偿还肯定不理想，最终还是由中央财政负责到底。从国外看，前些年美国、欧洲某些地方政府的财政破产事件，值得我们三思。

    从外部的社会监督上看：在国家范围内有效约束政府的最佳制度似乎是建立在民主制度上的联邦制，联邦制不仅保留了现代民主宪政的制度优势，而且通过国家内部的邦（州、共和国）之间的竞争，进一步强化了社会力量对政府权力的监督。如果健全了民主选举、民主管理、民主监督的制度，居民可以用手投票，如果人口和资源可以自由流动，居民还可以用脚投票，如果地方政府及其官员不只是对上级和中央负责，更要对人民、对宪法负责，再辅之以上述三方面的体制改革，那么地方政府发行债券也未尝不可。

    尽管与1998年相比，今年中央代地方发债在制度上有了改进，如1998年中央代地方发债并没有纳入中央和地方赤字，属于预算外资金；此次发行的2000亿元地方债都要纳入地方预算，构成地方债务，地方政府必须承担还本付息职责。为防止偿债风险，将地方债券所募集的资金纳入地方财政预算管理，报人民代表大会审核、监督。但是，现在的制度改革显然还没有推进允许地方政府依法、有效发债的地步，贸然允许地方政府负债经营，即使是中央代发、看管下的地方负债，其效果也可能大打折扣。

 

    5、

    事实上，在允许地方政府负债的政策松动下，许多地方政府的负债和投资冲动已经非常强烈了。对于许多地方政府而言，2000亿元地方债远远不够。据媒体报道，上海和广东这次申报的地方债额度为500亿元，浙江上报300亿元，湖北上报150亿元。而这次广东分得了其中的5%额度，约110亿元，其中深圳占25亿元，广东省其他地方85亿元；北京分得了7亿元。

    有清醒的代表（如辽宁代表艾洪德）在附和了地方发债的必要性后，还是指出了地方负债的潜在危险：一是软化了地方政府的债务约束，可能会出现地方政府过度举债；二是按照偿还能力来分配债务额度，将进一步拉大东西部的差距。因此，本次发行地方债效果如何，主要取决于设计风险控制和监督机制的合理性。

    尽管这次中央代地方发债不能说全无法律依据，至少国务院的批准就符合《预算法》的规定，但毕竟是一般法律规定的例外行为。尽管中央政府出台4万亿投资规划，要求地方财政投入资金配合，至2009年1月，地方政府公布配套投资计划总额已经高达18万亿元，财政压力突显，地方政府发债“这是必然的选择，没有办法的选择。”（胡怡建语）

    尽管在分税制财政体制下，地方政府的事权和支出范围是明确的，地方政府的税收也是明确的，尽管财政部预算司下面也专门设立了一个地方债务处，地方政府作为发行债券主体的地位似可成立。但地方政府成为发行债券主体的更主要条件是地方政府成为权力相对完整和独立的政治主体，是地方政府的权力和行为受到法律的严格规范和社会的全面监督。从这点看，在短期内，不应该给予地方发债权。

    不过，这种绕开法律的一般性规定，代地方政府发债的行为毕竟是法律允许范围里的一个“擦边球”。擦边球最好由企业或地方政府在改革过程打打，“先上车，后买票；先打针，后挂号”毕竟不很符合法治精神。作为中央政府，应当成为法律至上、依法行政的楷模。