攻玉之石 A市水利PPP项目经验分析

文/王野 南京卓远资产管理有限公司

为响应河南省A市发展灌溉区群众的迫切要求以及减少洪水季节水资源浪费的需要，A市决定建设一项总投资额为97600万元的水利工程，主要包括引水工程和水系治理工程两个部分，前者投资32700万元，后者投资64900万元。

这个项目已于2015年7月27日正式启动，主要采用PPP方式引入社会资本方，具体的运营由ZF方与社会资本方共同出资成立的项目公司负责，其中ZF方出资占项目公司30%股权，社会资本方出资占项目公司70%股权。以便降低A市ZF财政压力和提高水利工程的管理效率。

方案撰写，聚焦两点

在A市水利工程执行的过程中，A市的城投机构作为这个项目的实施机构，具体负责项目前期准备和采购阶段的各项事宜，我们项目团队作为项目的咨询服务机构，协助城投公司编制项目实施方案，以及项目前期所做的准备工作，以确保PPP运作的顺利实施。

基于我们以往所做的水利工程项目的经验基础，在此，我们在撰写实施方案时除了梳理水利政策、调研沟通等之外，还把关注重点放在了以下两点的确定上。

项目交易结构

交易结构是水利项目的核心环节，应放在首位考虑。为确保A市水利工程PPP项目在规定的日期内开工建设，根据项目实际情况，属于重大项目，社会公共影响较大，不宜由社会资本长期持有，再结合ZF方与社会资本方的合理化建议，针对PPP模式的核心思路综合本项目的实际情况，我们设计了BOT模式的交易结构。具体而言，就是由项目公司负责投融资、建设、运营、维护A市水利工程，特许经营期满，项目公司将水利工程项目无偿移交给A市人民ZF。

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项目特许经营期

A市水利工程PPP项目，ZF方需与项目公司签署特许经营合同。特许经营合同的履行期限不宜过长，过长的合同履行期容易导致进入水利行业的社会资本方对市场形成垄断，不利于营造优胜劣汰的市场竞争机制。同时如果合同履行期限过短，也会导致由于被特许人更迭频繁，降低被特许人的参与积极性和服务质量。因此适当的合同期限对于水利行业服务的特许经营尤为重要。

    通过梳理《基础设施和公用事业特许经营管理办法》《关于进一步做好ZF和社会资本合作项目示范工作的通知》等政策文件，我们认为对于水利行业PPP项目的特许经营年限，可以控制在10—30年之间，根据对项目调研测算结果，项目团队建议A市水利工程PPP项目特许经营期定为15年，建设期为2年。

其实，A市水利工程PPP项目特许经营期的确定中还有个小插曲。开始时第三方咨询机构设定项目的特许经营经营期限是30年，但是在《实施方案》上报到AZF被退回，并回复的函：“建议特许经营期限是15年，建设期是2年”，为满足客户的要求，第三方咨询机构再次对该项目《实施方案》中特许经营期限进行优化。

在项目执行过程中需要考虑：“在设计项目特许经营期限，第三方咨询机构是按照更加理性的角度去测算出特许经营期限为准？还是按照客户给定的特许经营期限为准？”在现实的情况下，我们更多的是选择了妥协，以满足客户要求为准，而往往忽略了我们的专业性。

实操遇拦路虎，经验倒逼

事实上，由于A市水利PPP项目本身的复杂性，我们在项目的执行过程中也碰到了一些问题。

实施主体就本项目与财政局前期未沟通好

A市水利工程PPP项目，在八月初进场，A市城投公司是该项目的实施主体，由于该项目投资大，时间紧，市领导也多次催促尽早的将本项目落实到位。但现实情况是，第三方咨询机构配合市城投公司将《两评报告》编制完成，并上报到市财政局。财政局的相关负责人以项目收益率过高、财政支付压力大等问题为由，对上报的方案迟迟不批。为了项目的推进，第三方咨询机构一直在努力与财政局相关负责人对两评方案进行沟通，截止到十一月份《评价报告》市财政局仍没有明确批复，严重影响了项目的进度。

    在这样的情况下，建议将《评价报告》直接上报市财政局，以申请评审的方式向财政局报批。这样可以倒逼财政局出具审批意见，盘活项目，节省等待时间。根据财政局回复函的建议，第三方咨询机构对方案进行优化，再上报，直到方案批复。

项目急于开工但PPP项目流程处于停滞状态

因《评价报告》一直没有得到市财政局的明确批复，导致项目的进度严重滞后。为了项目的进度不受影响，A市城投公司将项目的引水工程部分进行公开招标，让这部分的工程先开工。公开招标的引水工程部分，待ZF与社会资本方成立项目公司后，有以下两种处理方式。一是市城投公司以项目前期费用和水利工程项目引水工程投资部分费用注入到项目公司；二是社会资本方以现金和引水工程投资费用注入到项目公司。如果未来的PPP项目仍由目前投资引水工程的社会资本方投资，那么社会资本方可直接将水利工程引水工程投资部分费用进行评估注入到项目公司。

启示

通过实操这次A市水利工程和以往的水利项目经验，我们发现虽然国家出台了很多政策，像2015年的488号文，但由于水利工程多公益性，回报收益有限且期限较长，再加上目前出台政策文件原则性内容较多，内容却不够具体和细化，在实际操作中没有明确的收益预期，这样就很难吸引有实力的社会资本参与水利工程建设领域，在让我们遇到实操难题时无法可依的同时，也为PPP水利项目具体落地带来阻碍。

这就需要各部门齐心协力，不仅要自己积极转变观念，还要加快各项政策的落实，制定水利相关的各项政策的实施细则等。

水利行业政策列举（国家层面）