本文提示：我国环保制度存在基本缺陷。它使上级政府任务繁剧，尾大不掉，而基层政府、民众和企业又能力不足，在政府、市场和社会之间形成了一个“控制-依赖”的沉重套结。现在，急需几个重大制度的变革，冲开这个套结

     6月5日是世界环境日。被称为世界工厂的中国，尽管工业化远未完成，但环境的承载能力却已快到极限。及早应对环境难题，生态省或是其中一策。

     早在1983年，于光远就提出“把青海省建设成为一个生态省”，但并未成为现实，连生态省的说法也渐被淡忘。十多年前，海南经济泡沫破灭、特区前途未卜，九三学社颜家安和我提出建设生态省时，对此已毫不知情。海南首倡生态省至今，已有吉林、黑龙江等14个省(自治区、直辖市)开展生态省(自治区、直辖市)建设。

      生态省是中国改革开放的独创。它起源于地方自主权的扩大与自下而上的草根参与，以及对传统经济增长模式的反省。可惜，如今它正面临政府、市场和社会三个失灵，泡沫化已成迫在眉睫的危险。

      究其根本，是我国环保制度存在基本缺陷。它使上级政府任务繁剧，尾大不掉，而基层政府、民众和企业又能力不足，在政府、市场和社会之间形成了一个“控制-依赖”的沉重套结。现在，急需几个重大制度的变革，冲开这个套结。

　
　　
　　
　　重划中央与地方的资源权限

　　
　　“生态省”以省为单位进行环境治理保护，本是扭转“点上治理、面上破坏、整体恶化”趋势的战略思路。但现在，生态的整体性依然与条块分割的行政管理模式尖锐冲突。
　　
　　看左右：政府部门间权责不清，经常发生利益冲突。可以收费、发放许可证、分派项目的实权成为争相认领的“热区”，无利可图的事却成为互相推诿的“冷区”。
　　
　　再看上下：分税制以来，中央财政预算内收入急剧上升，其支出比重却不断下降。如今，中央财政预算内收入比重达到50%-60%，但承担的环境保护支出为20%-30%。这种收支比例，与中央支持生态省建设的意图背道而驰。
　　
　　而省、市又集中了地方最主要的财力、物力、人力及权力，作为生态建设环境保护的基层主体，县、乡、镇、街道、村，却普遍财政困难，可支配的环保资源匮乏。许多地方划出生态保护区，但除了国家、省级保护区有一定经费支持外，各个县级保护区基本上没有任何经费投入，所谓保护也就只能挂一块牌牌。
　　
　　另外，立法权高度集中，地方立法创新缺乏必要空间。我国各地自然生态条件和经济社会条件差异很大，但现行环保法律法规是面向全国的，不能充分考虑各地的实际情况，并且很多内容相当陈旧，缺乏操作性，有的措施非常软弱。例如，据立法法，诉讼和仲裁制度由国家立法，地方没有权力立法，这对生态省推动公益诉讼是一个很大的障碍。
　　
　　可以让生态省率先探索资源体制的重大改革，重拟中央与地方的资源权利。譬如海南拥有全国最大的海洋面积，应部分拥有南海石油、天然气的开采权，获得必要的经济支持。这就必须改革现行规定，扩展地方对石油天然气的开采权限。
　　
　　此外，还应继续调整1994年形成的分税制。增加地方财政预算内的收入，同时削减其预算外收支，把生态省建设列为预算内优先支出项目。地方各层级间的分税，也应继续调整，把财力、物力等尽量向下级政府转移。环保支出有了财政制度的保障，且置于公众的监督之下，就可以大幅削减项目收费，堵死创收行为，进而解决部门利益冲突导致的政府环保效率低下。
　　
　　
　　
　

　
　　打破环保垄断链

　　
　　资金严重不足，能不能靠市场？可惜，至今中国的环保市场根本没有建立。现行的环境法律法规，主要强调命令加控制。环境保护法除了第6条直接涉及市场主体权利，从第40、41条中可推定市场主体的权利外，其他都是对环境行政机关管理权力的设定。
　　
　　在这种制度下，生态省建设的投入主要由政府承担，环保产业一直是垄断产业。管理干部吃皇粮，设备维修运行费用吃补贴。城市生活污水处理、生活垃圾处理是最有条件实现社会化服务的领域，也由市政部门垄断。各地的环保公司，大多由各级环保局操办，又在本局管辖的范围内，承接环保工程的设计、施工、设备制造等业务。这种“环保腐败”，已成为环境污染的重要源头。
　　
　　大气污染防治法规定：对污染大气的单位和个人，由县级以上政府主管部门处理。然而，由于政企不分，环保执法极难。就像亲娘打崽，多半不会动真格。有的污染大户负责人，就是该地政府、人大或政协的负责人，环保执法部门自然人微言轻。1999年，朱镕基曾指出，排污收费难，是因为许多国企拿银行贷款去交排污费，“一个是我左边口袋的钱，一个是我右边口袋的钱”。更有甚者，有些地区，尽管某类企业可能对生态环境造成严重损害，公众也极力反对，只因对当地GDP贡献大，政府就为之大开绿灯，极力引进。于是，企业也不把自己当成环境保护的主体，而把责任推给政府。这样，环保市场自属奢谈。
　　
　　解决市场失灵，政府需放弃环保产业垄断，政企分开。明晰资源要素价格、所有权，以内化企业的负外部性和环境风险，避免“公地悲剧”。然后才能建立资源要素市场，使价格信号充分反映供求关系、资源稀缺程度、环境损害和治理成本等。目前，我国特别需要公开企业环保信息、减少各类能源产品等的补贴，为实行排污收费制度、许可证交易制度创造条件。
　　
　　当然了，改变“权利往上揽，责任往下推”的弊端，釜底抽薪的做法，是把对资源的直接控制权，放到民众和社会手里。
　　
　　
　　
　　
　　
　　启动环保公益诉讼

　　
　　中国公众对环境并非漠不关心，一旦权益遭到损害，也想讨个说法。1997年刑法即添加了环境污染罪，但直到2007年，全国以“破坏环境罪”定案的，只有三起。2002年，全国人大常委会通过环境影响评价法，这本应成为一部保障公众参与环保的法，然而，这部法律被删除了重要内容，剩下的条文过于笼统，可操作性不强，公众参与范围窄。在法律条文的适用、诉讼主体资格、立案、诉讼费用、举证责任、判决执行等几乎所有方面，为环境诉讼设立了种种门槛。这些类似于“第二十二条军规”的环境法案，直接造成中国公民的环保行动能力十分有限，环境意识呈现严重的“政府依赖型”。
　　
　　在这种制度环境中，生态省就只是政府甚至环保部门内部的运动。一般做法是，由省市领导召开政府动员大会，提出目标，由环境部门委托环境科研机构制定规划，再征求其它部门意见，最后报当地人大通过。从生态省规划到建设项目，都被政府各有关部门牢牢掌控，整个决策过程中都没有公众、企业或公益组织的参与。即使有一些提倡公众参与的内容，但都没有实际可行的措施，多强调公众的环保责任，而不是环境权利。
　　
　　另外一个病象是，多数生态省规划，无论是计划、项目和资金安排，都表现出严重的城市中心主义。疏理城市河道、平整道路、改造旧街区、种树种草种花，在一定程度上，生态省建设成美化城市的运动。甚至为了城市绿化，从野外和农村把大树古树移到城市中来，人称“绿化转移”。有些地方搞生态省建设，退耕还林影响到上百万户贫困农户的生计，但中央财政转移支付到了地方，却很少惠及到他们。这种生态省建设，民众为什么支持？
　　
　　解决的办法之一，是尽快拆除为环境诉讼设立的种种门槛，发展公益诉讼制度，鼓励每个公民为身边的环境问题，提起诉讼。为扭转环境恶化的严峻趋势，应把原告资格扩展到任何与案件有直接或间接利害关系的公民、法人和其他组织，特别需要明确与案件没有切身利益关系的各类公益团体的“公共利益代表人”的诉讼资格，以集中分散的资源，争取个体力量无法争取的权益，提高诉讼效率，节约司法资源。由于环境问题技术复杂、调查取证昂贵，在鼓励发展独立的监测、鉴定机构外，应适当改变“谁主张谁举证”的原则，推行举证责任倒置的制度，让污染者、破坏者承当举证责任。

　　为此，应鼓励社会环保组织的健康发展。现行社会团体登记管理条例规定，成立社会团体须经“业务主管单位”审查同意，在同一行政区域内不得有“已有业务范围相同或者相似的社会团体”，这些规定严重阻碍了环保社团的发展。应尽快修订社团法规条例，撤销这些限制，支持、鼓励和保护环保志愿者的活动，让他们成为社会环保的骨干力量。
　　
　　
　　
　　
　　社会产权：把经营权交给最能保护环境的人

　　
　　另外，在国家产权和市场产权的过渡地带，还可建立第三种产权——社会产权制度。为解决国有资源产权虚置失控和私人产权负外部性的弊端，可以对自然环境资源的所有权、管理权、处置权、收益权作适当的分离。在政府和社会严格监督的前提下，把一些环境资源产权有条件地转移给直接利益相关者进行经营管理，也可以对一些环境保护、生态建设的事务进行项目化处理，以委托经营、购买服务、补贴服务等方式，与社区组织、志愿组织、基金会、协会等各类非盈利机构合作开展环境保护。
　　
　　如此，生态省建设才可能由国家自上而下发动的“空战”，转变为社会自下而上的持久行动，接上“地气”。
　　
　　
　　
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