近来，划小行政省区、撤销地级市成为一个热门话题，本人也谈谈个人想法。 一、我国行政区划的由来 世界上任何一个国家（除梵蒂冈等极小国家）都要根据行政管理的需要，将领土划分成有层次的区域，这些区域称为行政区域，简称为行政区或政区。 政区由国家立法所创置或撤废，具有可变性的特点，政区的存废必定要和一定的时期相联系。 政区还有承继性、延续性的特点，中国政区的现状是历史上长期发展演变的结果。例如省的创置自元代以来已有700年，而某些政区的边界至今已经沿用千年之久，更有许多县的名称和治所甚至长达2000年没有变化。政区的长期稳定对于封建社会的长期延续，对于文化的地域差异都产生了深刻的影响。为了理解这种影响，我们必须了解历史政区的演变过程。 行政区划得当与否，与国家的巩固、民族的团结以及经济文化的发展有着密切的关系。因此政区必须适时地进行调整改革，以适应社会不断进步的需要。 1.历史变迁。 公元前221年，秦统一六国后，在全国推行郡县制（起始于战国时期），以郡统县，36郡统一千县。 东汉时，刺史（郡之上的大区监察）改州，辖郡，郡辖县。 西晋初年，全国分为州辖郡，郡辖县。　 隋初，实行州县两级制。炀帝时，改州为郡，全国190个郡，1255个县。 唐朝：全国共设道、州（府），县。 宋朝、元朝：设路，直辖府、州、军，再以下设县。 明朝：布政使司、府、县。 清朝：省、府（州）、县。 民国：省、道、县。 2.我国行政区划的变迁。 1949年之后，宪法规定全国行政区划分为省（自治区、直辖市）－县（自治县、市）－乡（民族乡、镇）三级，但许多地方沿袭了1949年之前的“专区（地区）”制度。1982年，中央决定推行市领导县体制，并以江苏为试点。次年，江苏省撤销所有地区，地区所辖各县划归11个市领导。之后举国推广，市长开始领导农业。从此，市管（代管）县成为一种影响重大的地方行政体制。 市管（代管）县之后，中国行政区划建制一般有四个层级，即省、市地州、县、乡镇，管理层次之多为世界之首。此外，在西部一些地方县与乡之间设有区公所，东中部地区的一些乡镇则在乡镇与村之间设管理区或办事处，肇造了五个管理层。 实行市管（代管）县体制在1950年代是为了解决大中城市的蔬菜副食供应，1980年代管则是为了促进城乡共同发展。中国在省县之间之所以要设立一个管理层，与中国国家结构的单一制特点和山区多、平原少的地理条件密切相关，是与经济发展水平和交通通讯条件相适应的。中国地缘广阔，省没有能力直接管到县，只好增加一级中间机构。截至1995年底，中国一共设有31个省级政区，334个地级政区和2143个县级政区（不含港澳台）。 二、市管（代管）县的弊端。 市与县矛盾的核心就是市县争利。 许多市所管辖的县，数量多、人口多、面积大，市不但带不动县，反而还要依靠县的“贡献”来投入市区建设，在财税分成、基建投资、项目投放等方面，一般优先考虑市区。有些地级市每年还要县里收缴数目不菲的市政建设经费，用于市政府所在地的中心城市建设，以纾解自身财政压力，呈现“市吃县”、“市刮县”、“市挤县”的现象，在市县财政相对独立的体制下，引起县的强烈不满。在市管县体制下，县的自主权大大减少，市不仅管县的党务、行政，更要管理经济和社会发展。一位县委书记说，市管县之后，市里机构多了，工作人员多了，对县里领导实了，因而到县里检查的人也多了、次数也多了。有些县进行过统计，市四大班子及所属局委办每年到县里检查工作的次数少则上千人次，多则几千人次。河北某县一年收到上级文件470多个，其中70％来自地级市。由于交通条件大为改善，现在省里很多会议开到县一级，县市干部一道参加省里的会议，但回来后，地级市还要再召集各县区开会，贯彻会议精神。凡此种种，令县里疲于应对。 三、取消市管（代管）县体制，恢复地区体制（市改地）是解决市县弊端的良方。 撤市的起因主要是因为市县争利，我们国家地缘广阔，省直接对县的管理显的鞭长莫及，因此很有必要设立一个协助省管理县的中间层------地区行署。地区行署属于省级派出机构，并不是一级政权建制，对县的管理主要是党务领导和行政督导，对县没有行政管辖权，诸多行政管理工作由省直接对县，县的自主性和回旋空间都比较大。市改地后，就不会出现市县争理的现象了，县的各项工作也不会受到过多的干扰。 四、缩省不可取，撤乡（镇）改办事处很必要。 按照行政管理的一般原理，管理层次越多，管理成本越高，而效率则越低。 如果缩省将会多出数十个省级行政机构，多出无数的行政官员，多出更加难以掌控的地方法规，会给中央增加行政、法律、经济等方面的管理难度，给社会带来难以消除的社会问题，因而缩省绝不可取，甚至在有必要的情况下要调整、合并个别省区：如蒙东北可分别并入东三省、冀北可并入辽宁省及内蒙、鲁北可并入河北省、皖苏豫的淮北地区可并入山东省、淮南的江苏省可并入浙江等。 中国的乡镇政府过多，行政人员素质水平很低，在实行村民自治的现状下，实无存在的必要，应该撤去乡镇一级的政权机构，由县里派驻办事处，由办事处协助县里做好党务、政务工作。 五、市改地、镇改办的益处。 由于市改地、镇改办，取消了两级的党政工团妇、人大、政协等各大领导班子，将会减少大量的工作人员，节约大量的财政经费，减轻人民负担（镇改办取消了乡提留），可极大地提高执政效率。 六、市改地后应特别注意的问题。 1.加快党政分治，加强中央集权。 很多学者提出中央过于集权，地方无自主权，要求中央与地方分权，这样将会使地方逐渐脱离中央管制，是极其错误的！！！ 我国行政效率不高和腐败产生的根源在于党权与政权不分（详见本人文《加快党政分治，促进政府转型》的建议），解决腐败的方法是党不参与政府工作，而是去督导政府工作。 我国是一党专政的中央集权制国家，应该保持法令、政令的一统性，两级立法（中央、省级）已是极限。中央应加强立法工作，在立法方面尽可能做细，不要使用模糊词语，使地方立法不至于违背中央法律的精神。对地方实行完善的授权管理，毋致地方化。对自治区、特别行政区实行派驻观察管理。 2.省和地区行署要加强督导。 我国由于长期实行市管县和县级政府人员的选拔制度，造成县级政府的管理水平差、掌握政策的能力不高，执法不严、地方意识极浓的情况比较严重，地区督导能力弱等问题。省和地区行署应注意加强这些方面的督导，建立科学的行政督导考核体系。