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| 选择最优方案改革行政区划 南方周末 2004-05-13 11:53:11 |
选择最优方案改革行政区划 ■如何使中央有能力维护统一性，又让地方以自主性来实现良好的地方治理，这一数千年来困扰中国政治的难题如今再次求解，有消息称，中国行政区划改革的总体思路可能是“缩省并县，省县直辖，创新市制，乡镇自治” □中国人民大学行政管理系主任毛寿龙 □本报特约撰稿虞立琪  “一放就乱，一收就死”的行政难题如何解决 ●现在中国政府的管理层级过多，省地两级政府的管理幅度过小，按现有的省级区划减少层级又会导致省级政府的管理幅度过大。解决难题的最好办法是把省划小，让每个省直接管理适度数量的县 虞立琪：近来关于行政区域要不要重新划分和如何划分的问题有着各种不同意见，您的观点是什么？ 毛寿龙：从公共管理的角度来看，我认为，我们国家应该对现有的行政区域重新划分。我国的现行行政区划是五级管理（包括实际上的村委会）。基本的有四个层级：省（直辖市、自治区）、地级市（地区、自治州、盟）、县（县级市、城市的区）、乡镇，西部少数边远山区在县与乡镇之间还设有县的派出机构区公所，东中部地区的一些乡镇在乡镇与村之间设管理区或办事处。总之，管理层次过多。 管理一般三个层次较佳，领导决策层，中间协调层，然后是直接操作层。如果超过三层，增加中间协调的层次，效率就会下降，除非是空间上密集、任务单一的组织，比如军队可以有很多层，但每一层的管理幅度一般比较少，最常见的是三三制管理。 虞立琪：超过三级的弊端具体有哪些？ 毛寿龙：中间协调层次过多，信息上传下达必然有困难，很可能会出现信息失真、运作效率低、中央负担过重、地方积极性降低的问题。为了命令能够更好地下达，并对下级政府进行控制，往往需要很多纵向的条条进行控制；而为了更好地下情上达，并给地方以积极性，就给横向的块块以较多的权力，放松条条控制。其结果在条条垂直管理和块块横向协调之间形成两难的境地：条块分割，有条条，有块块，中央对地方控制相对困难，地方要争取积极性和活动空间，也相对困难。 目前我国正好处于这样一个阶段：分权使得块块有权，地方有积极性，但容易导致尾大不掉。集权需要条条有权，垂直管理，容易导致僵化。这就是通常所说的，“一放就乱，一收就死”。 虞立琪：中国现在省的区划基本上是沿袭元朝的行省制而来，适合大一统的中央集权国家在交通和通讯都不发达的情况下，管理单一且以自然经济为主的农业社会。历史上也有多次减少行政区划层次的变革，但往往最后都没有成功。您认为原因是什么？ 毛寿龙：从历史上看，在中央和地方的分权和集权问题上都处于两难境地。反观历史上实行三级管理的情况，实施之后每级管理幅度大，以致不得不在中间再增加一些虚的管理层次，最后这些虚的又都变成实的了，又变成了多级管理。多层次管理出现问题，结果又需要精简，有些特定层级的政府，比如地一级的，往往一会儿虚，一会儿实，有时候甚至取消，变化很大。这也表明了中国行政区划问题，虽然有各种各样的因素，但很大程度上也是一个管理上的问题。 虞立琪：现在又再次产生了变革的需要？ 毛寿龙：是的。就当前中国来说，四级政府是比较合理的。因为中国是大国，中央基本上不直接提供公共服务，负责经济宏观调控、国防、外交以及国家的基本宪法和法律基础，处理省级关系问题。实际的公共管理落实在省，而每个省如果实行三级管理体制，只有省、县和乡镇，比较好。 现在的问题是，如果取消地一级政府，每个省管理的县级单位太多了。省直接管不过来，就加入了一个地级政府。现在每个省里，地级市和地区行署一般是十几个，这样每个地级市大概管理十个左右的县。一个省大约管十多个地级单位，每个地级单位大约管辖十多个县，管理幅度又太少了，在行政上得不偿失。这就让我们在地级政府问题上陷入了两难，增加，则层次过多，幅度过小；取消，则层次适当，但管理幅度过大。 解决这个难题的最好办法就是把省划小，取消中间的管理机构，让每个省直接管理适度数量的县。 地方自治是长远目标 ●只有在承认地方正当利益的情况下，地方利益集团才可能是正常的，也才可能让地方的利益集团对整个国家的公共利益表现出积极的而不是消极的效应。在这个方面，地方自治，包括财政自治，是非常重要的制度安排 虞立琪：目前有一种意见认为，省市行政界限形成的地方壁垒和重复建设等问题已是长期经济增长的主要阻碍之一。关键的一点在于，中国的行政区划和经济区划彼此间的矛盾比较尖锐，在行政区划下官员们执政的功能和他们所执行的区域经济功能完全是割裂的。现在是两个三角洲，再加上西部大开发和东北振兴，多边经济热潮一起，万一重复建设再次频发，那成本就太高了。重新划分行政区域的时候，是否需要考虑这一问题？ 毛寿龙：我认为，对行政区域重新划分并不能从根本上解决地方保护主义对经济的影响。重新划分之后，从前的利益集团可能被打破，但是新的利益集团也很可能会形成，对于行政区划重新划分的问题，它的本质是政治，我们更应该从行政的角度来看待。当然，它也会深刻影响经济。要解决地方保护主义的问题，关键是要加强政府自身建设，实行政府职能转变，建设法治政府，在制度上协调不同政府之间的关系，不让政府的行政分割变成市场的行政分割问题。 虞立琪：也就是说，行政区域无论采取哪种划分形式，都不是导致地方利益集团形成的原因，所以，也不能从这方面来寻求彻底解决的办法？ 毛寿龙：是的，地方利益集团形成的原因在于，中国市场经济本身还不够成熟，中国各级政府自身建设还没有到位，治道变革还没有让政府和市场有一个比较正常的关系，政府权力的行政性分割，往往变成市场经济的行政性分割。 另外，地方利益集团也跟财政制度有关系，跟上级和下级，不同地方之间的政府的府际关系有关系。这与地方是否自治有关。我们不能说谁有利益，谁就是利益集团。利益集团如果利益是正当的，其作用就不是消极的。不正常的利益集团只有在关系不是很正常的情况下才能形成。比如，如果财政制度不正常，大家都是从公共的财库里取中央的钱花，势必会导致分利性的地方利益集团。只有当每个单位都表现了自己的利益之时，公共利益才能体现出来，有私心，才更能考虑公共的东西。只有在承认地方正当利益的情况下，地方利益集团才可能是正常的，也才可能让地方的利益集团对整个国家的公共利益表现出积极的而不是消极的效应。在这个方面，地方自治，包括财政自治，是非常重要的制度安排。 虞立琪：是否地方分权就能解决这样的问题？ 毛寿龙：如果地方自治，就可以为解决这样的问题提供一个适当的制度基础。为了实现资源配置的有效性与分配的公平性，公共决策应该在最低层次的政府进行。如果每一级政府有自己的财权、人事权、事务权，就不会从国库里抢夺，也不会在不同级别、不同地域的政府之间形成不正常的利益关系。中国政府的管理，不应该是军队式的命令控制系统，而应该是多中心的，也就是说，每一级政府在自己的事务领域里有自己的权力，这些权力交叠在一起，小圈子套大圈子，而不是金字塔形状。每一级政府的职能都是非常清晰的，即使有冲突，也有明确的解决冲突的机制。每一级政府都就自己的事务直接面向民众，民众则可以非常明白村委会、乡政府、县政府、省政府、中央政府分别可以给他们什么。比如面对国家，老百姓知道可以得到国家安全、护照等等；面对省政府，老百姓明白可以得到司法服务、教育服务等等；面对市政府，老百姓明白可以得到市政公用设施的服务。在这样的情况下，每一级政府与老百姓都形成了特定的公共服务关系，每一级政府根据自己的事务有各自的财政基础，有各自的治理结构。与区域性政府相比，市政府更能够直接面向市民，更像村委会那样直接为市民提供公共服务，市民也可以像给小区物业管理公司缴费来换取小区物业服务那样，向市政府纳税，获得清洁的空气，良好的水电供应，以及良好的社会秩序。 虞立琪：您提到的地方自治实际是一种您的理想状态，而现在的行政区域划分是否可以给其打下基础？ 毛寿龙：地方自治和行政区域划分是两个问题，但可以看到的是，行政区域的重新划分会对前者产生一定的作用。比如，行政区域重新划分以后，实现一定的分权，政府间关系会变得更加合理。这是很好的起点，但离地方自治还很远。地方自治需要更多的努力。 选择最优方案重置行政区划 ●中央拿出一个统一的方案付诸实施，技术效率高，但政治效率差，容易出现反复。最好的办法是，让地方自己决定是否分省，如何划分，然后中央给予批准或者否决 虞立琪：我们具体到操作层面，现在一般认为划小省的办法有三：一是将一个省一分为二，二是从几个省中划出一块再设一个省，三是以一个特大城市为中心增设几个重庆模式的直辖市。而在具体的方案上现在也有很多传言，您认为行政区域的重新划分应该如何来实施？ 毛寿龙：我认为，在划分行政区域的问题上，国家拿出一个统一的方案立即实施的方法并不好。整个方案通过一次性讨论和表决来确定，技术效率高，但政治效率会很差，很容易出现反复。我们还是应该考虑实际情况，通过一个一个的个案来决定。如果划分省，在现行体制下，中央可以提供建议，也可以有决策权，但也应该让利益相关方有机会表达和参与决策，让涉及的省自己通过人代会来决定和协调。最好的办法是，让地方自己决定是否分省，如何划分。然后中央给予批准和支持，或者是否决。进行行政区划调整关键还是要看当地的老百姓有没有这样的想法和要求，单纯依靠中央政府从行政上调整很难，其结果也往往不尽如人所愿。 美国行政区域改革，实行县市合并，往往会让当地居民公决。在公决的情况下，美国部分县市合并，有些不合并，有些合并的效果并不好，但这是自己决定的，自己可以承担后果。这样做，可以让方案考虑到种种复杂的因素，不容易犯各种各样的错误。这一方法对于我们来说值得借鉴。 《商务周刊》杂志供稿 |
呵呵，真够与时俱进的啊。在我的专题“谁会成为中国的第五个直辖市”里，本版的版主就提到了说增加中国区域行政划分的设想，没想到你马上就有了这方面的内容跟进，谢谢你的内容啊！
也请你继续在我的这个专题里继续发表你的高见吧，诚邀噢
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