来源于 《财新周刊》 2016年第34期 出版日期 2016年08月29日
设定借款上限、禁止债权转让、强制第三方存管，迫使P2P平台回归信息中介的本质；目前95%的平台都不符合监管要求

文 | 财新记者 吴红毓然 韩祎 吴雨俭
　　P2P野蛮生长没几年，闯祸无数，监管终于出手。
　　8月24日，银监会、工信部、公安部及网信办联合发布《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》（下称《办法》）。若要达到监管要求，95%以上的P2P平台需要转型、整改，甚至被淘汰。
　　这是银监会等监管机构，在向社会公开征求意见8个月之后出台的正式《办法》，已报国务院同意，以四部委规章形式发布实施。为避免对行业造成较大冲击，《办法》安排了12个月过渡期。
　　银监会数据表示，据不完全统计，截至2016年6月末，全国正常运营的P2P机构共2349家，借贷余额6.2万亿元，两项数据比2014年末分别增长了49.1%、499.7%。
　　去年以来，以P2P之名行非法集资之实的风险案件频发，监管赶紧“亡羊补牢”。今年年初，互联网金融专项整治启动，7月底各监管机构已经结束摸底排查，目前已步入查处整改阶段。
　　从《办法》可见，银监会调整了此前“谁审批、谁监管”的调子，首次明确负责对P2P行为监管。
　　8月25日，银监会普惠金融部主任李均锋在新闻发布会上回应财新记者提问时表示，最主要的监管安排就是，银监会对P2P机构的业务活动、经营管理行为进行持续、不间断地监管，主要包括产品登记、资金第三方存管、信息披露、消费者权益保护等。
　　“银监会来做行为监管是非常好的，有担当精神，因为行为监管是最难的。”深圳市金融办金融处处长刘大平对财新记者表示，银监会参与监管，发挥了专业性。“比如每个产品面向全国销售，就需要做跨区域的监管和协调，包括产品的合法性，银监会可以通过自己的专业性，对比较复杂的互联网金融产品进行界定。”
　　相较征求意见稿，《办法》更为严厉。在一些有争议、有舆论压力的问题上，监管部门并未退缩。对借款限额、客户资金第三方存管、债权转让均作出严格限制；但是《办法》对P2P平台自身的跨界经营、综合化经营，仍然存在模糊地带。
　　值得注意的是，去年以来P2P平台都在“去P2P化”，扎堆转型Fintech（金融科技），推出“智能投顾”产品或主打“××金交所”等。目前，《办法》对这样的产品或机构仍没有约束力。
　　《办法》定义称，网络借贷信息中介机构是指依法设立、专门经营网贷业务的金融信息服务中介机构，本质是信息中介，并非信用中介。网络借贷业务，是以互联网为渠道，为借款人和出借人实现直接贷款，提供信息搜集、信息公布、借贷撮合等服务。网络借贷，是指个体与个体之间，通过互联网平台实现的直接借贷，即大众所熟知的P2P个体网贷，属于民间借贷范畴。
　　银监会相关人士对财新记者分析，《办法》约束的主体就是具备信息中介属性的P2P，“按照《办法》，只要认为是P2P，就不能跨界经营，只能做借款人和出借人之间的撮合业务。”
　　对于现在大行其道的互联网金融跨界产品或机构，该银监会相关人士表示，“按照现在分业监管的模式，混业不符合目前出台的互联网金融指导意见，P2P就做P2P。互联网金融平台不能什么都做，这是今年专项整治的重点。”

借款金额设限
　　突然而至的借款限额，最令业内感到意外。
　　《办法》首次对借款限额作出规定，即单一自然人、单一法人在单一平台的借款余额分别不能超过20万元、100万元，在多个平台的借款总额分别不能超过100万元、500万元。去年12月底发布的征求意见稿中，并没有此项内容。
　　前述银监会人士表示，这一额度限制，与非法集资的司法解释一致，以避免出现空白、引发套利。按照最高人民法院发布的关于非法集资的司法解释，个人非法集资金额在20万元以上、单位非法集资金额在100万元以上的，需要依法追究刑事责任。
　　北京大学法学院金融法研究中心彭冰也指出，“若《办法》没有金额限制，又不设置备案门槛，可以想象：大量实际从事非法集资活动的机构都会从线下转为线上，披上一件P2P网贷的外衣就可以从事表面合法的非法集资活动了。已经爆发出来的e租宝等案例就是典型。”
　　这一限额究竟影响几何？财新记者综合市场信息测算，70%左右的平台需要整改，50%左右的借款人余额超标。
　　据零壹财经统计，目前单个P2P平台上贷款余额在20万元以上的借款人至少占30%左右；如果考虑到一人拥有多个账号的情况，估计该比重在40%-50%左右，甚至更高。
　　据第三方机构网贷之家的压力测试结果，如果有一人超标便将平台纳入超标范围，融合自然人和法人的平均额度，以20万元为限，851家样本平台中，高达97%的平台不合规；以100万元为限，超标平台占比也达到82%。
　　设限的根本原因，在于监管对P2P“小额、分散”的定位。据财新记者了解，2014年、2015年，红岭创投这家P2P平台连爆两起单笔金额为1亿元的项目坏账，这引发了监管的重视。
　　“P2P的定位，就是要解决传统金融机构中不能被覆盖，或者不能得到便利融资服务的这类投资人和借款人的需求。我们经过大量的分析，这类需求都是小额的，而不是上亿元大额的。大额企业的融资也好、项目也好，传统金融机构解决的应该说还是不错的。”李均锋说。
　　“对大额资金的需求，利用现在的大数据技术、互联网技术进行风险控制，目前应该说还没有成功的经验。”李均锋指出，国际惯例亦是如此。美国的P2P，对自然人的借款余额上限就是5万到6万美元，对企业的上限是30万美元。
　　“做大额的，多数涉及到自融自保、期限错配和设立资金池，多数参与到房地产等目前限制性的行业，基本上背离了网络借贷的本意。”李均锋指出，银监会在调研中发现，多数大额的资产完全是在线下收集客户信息和管理的，根本不是通过线上做的，“实际上是传统银行业务风险管理换了互联网金融的名称”。
　　“P2P不能和银行抢生意，毕竟双方的优势和劣势非常不同。”积木盒子CEO谢群总结道。
　　未来平台怎么办？网贷之家高级研究员张叶霞对财新记者分析，P2P调整业务结构有两个方向：一种是把线上资产端的额度降低，满足现在的监管要求；另一种是直接把业务转移到线下，放弃P2P模式。“业务转型还是比较困难的，比如做房屋抵押的要转型，大家都去做消费信贷，或者车贷、艺术品抵押，但市场空间还是有限。”
　　此外，对于《办法》设定的限额，市场认为单家平台好执行；但同时由于没有数据共享平台，对于如何统计单个自然人或法人的跨平台借款总额，也是市场关注的疑点。相较征求意见稿，《办法》删除了“P2P的债权债务信息要及时向网络借贷行业中央数据库报送并登记”“中央数据库管理办法另行制定”这些表述。
　　“大家都在等统一的数据共享系统，目前这个系统还没有，做不到。”张叶霞指出，现在各地互联网金融协会做的信息共享平台只是对该地区的数据汇总，对各地区之间沟通、共享则很难；其次，信息共享平台的独立性也很重要，“借款人信息等数据非常敏感，需要接收数据的第三方没有利益冲突。”
　　由央行支付清算协会主导的互联网金融风险信息共享系统，虽是全国性的，但通过该系统共享的数据是不良贷款、逾期贷款及正常贷款信息，并非行业的总数据。
　　业内人士估计，未来P2P可能对接央行征信系统。谢群介绍，“现在部分平台已经接到了央行旗下的上海资信有限公司。小贷公司、P2P等都先接入这个征信公司，通过它再和央行对接，后续会比较顺利。因为这个公司会对数据质量提要求。”
　　据财新记者了解，目前工信部也在做相关的数据库建设。其推出的国家互联网金融风险技术平台，可以对互联网金融的总体情况进行摸底，并对互联网金融出现的一些异常现象进行预警，不仅是P2P，还包括了支付、众筹、虚拟货币等。
　　据相关人士表示，该平台从今年4月开始研发，已有初步版本。互联网金融专项整治工作的摸底排查数据，相当部分来自该系统。平台使用的大数据来源，既包括了互联网数据，也涵盖了企业数据和政府其他数据。
　　“总的来说，这个额度上限符合国际要求，符合部分机构的情况。不符合的机构怎么办？《办法》有12个月的过渡期，各类机构有一个逐步整改、回归的过程。”李均锋说。

禁止债权转让
　　禁止类资产证券化的债权转让，对P2P现行业务的限制较大。
　　相较征求意见稿，《办法》在“负面清单”中新增了一条，明确禁止P2P进行债权转让，即P2P不得从事开展资产证券化业务或以打包资产、证券化资产、信托资产、基金份额等形式的债权转让行为。
　　P2P平台上类资产证券化的债权转让，即大量的非标准化债权在地方金交所挂牌，份额化拆分后对接P2P平台销售，有一定的“次贷”风险。
　　据财新记者此前了解，在中国场内资产证券化缓慢推动的同时，场外市场则十分火热，享有重大的套利空间。这些债权、应收账款、融资租赁等金融资产，通过金融资产交易平台进行交易，对接P2P平台，形成了“真正的影子银行”。目前场外资产证券化规模可能有上万亿元，且业务在快速扩张（相关报道详见本刊2015年第41期“场外ABS兴起”）。
　　这一点在征求意见稿中本未被提及。据财新记者了解，当时部委之间有过讨论。有接近证监会人士认为，由于产品做了二次剥离和分销，容易变相突破合格投资者条件的限制，因此不应该被允许。但也有接近银监会人士认为，现在这类业务还需观察，因此不应“一刀切”禁止。
　　彭冰指出，目前禁止债权转让主要针对的是类资产证券化业务，投资者之间的债权转让是允许的。这是为了避免P2P平台买了很多债权后打包再分割，出借方和借款方的资金无法一一对应，形成资金池、期限错配等问题。同时，P2P平台也不得代销“打包资产、证券化资产、信托资产、基金份额”等产品。
　　“严格来说，各式各样的打包产品是已形成的资产，不属于撮合类业务，并非实际借款人和实际出借人之间签署合同。这不符合银监会对于‘穿透式’监管的要求，也不符合对所投资产的信息披露要求。”业内人士说。
　　问题在于，如其他资管产品一样，“穿透”很难。“要看对合作机构‘穿透’到哪一层，比如P2P和小贷公司合作，能否穿透到小贷公司背后的借款人。一般而言，不易穿透到那么细。”张叶霞分析，P2P可与小贷公司合作，一笔笔债权对接，不要打包，这样就合规了。
强制银行存管
　　虽客户资金第三方存管推行艰难，但《办法》并未对这一内容作出调整。因为这是避免“资金池”的根本之道。
　　《办法》指出，P2P由符合条件的银行作为资金存管机构。存管方对出借人与借款人开立和使用资金账户进行管理、监督，并根据合同约定，对出借人与借款人的资金进行存管、划付、核算和监督。资金存管机构承担实名开户和履行合同约定及借贷交易指令表面一致性的形式审核责任，但不承担融资项目及借贷交易信息真实性的实质审核责任。
　　张叶霞认为，12个月的过渡期有点紧张，银行的推进速度还是比较慢。“一窝蜂都要存管，上线也要排队的。每个银行能接受的平台数有限。”
　　互联网金融搜索平台融360发布的《2016年第二期网贷评级报告》显示，网贷平台与银行资金存管的签约率不及5%，且许多平台自签订协议后被搁置，多家银行已暂停接入新平台。这意味着，95%以上平台的客户资金尚未转由银行存管。
　　前述银监会人士对财新记者指出，对于资金存管，银行整体处于观望状态，这是因为互联网金融专项整治期间，大家都看得不是太清楚，也是在等P2P正式政策的支撑。
　　张叶霞指出，技术也是原因。“P2P平台不标准化，业务类型各式各样，不同的业务对于系统要求各有不同，比如之前报单等都出了一系列问题。”
　　除了技术、监管等原因，银行更担心附带的声誉风险。“虽然只是托管关系，但是老百姓出事了就找银行。”一位股份制银行人士对财新记者说。
　　对此，前述银监会人士指出，按照尽职免责的程度来讲，P2P机构不承担违约风险，银行就更不承担了。
　　“在合作中，银行业金融机构可能是比较强势的一方，网贷机构是比较弱势的一方，这个我认为也是正常的。”李均锋说，从监管者角度，就是要把大的规则定好，把各方的责任、权利、义务界定好，具体如何合作还是要交给市场、交给机构去协商，不可能由政府包办。“让我们强令哪家银行给P2P存管，这也不太现实，还是要尊重市场，尊重机构自身的选择。”
　　目前来看，《办法》建立在各界共识之上，但第三方存管能否成功，也要看能否满足商业的需求。
　　李均锋表示，目前还在完善P2P第三方资金存管的指引细则，最终要形成资金存管者和委托者互利共盈的目的，既要确保P2P信息中介的定位不变，又要在合作中实现银行的利益。
　　“关键核心在于明确双方的责任和义务，监管部门和地方政府应该多搭台，了解P2P存管目前的障碍都有什么。”刘大平指出，“在资金存管方面，银行、企业分别需要承担哪些责任，双方按照市场化的方式去谈，又谈些什么，需要界定得更清楚。”
“双负责”监管如何落实
　　对于P2P的监管，《办法》首次确立了行为监管和机构监管的分工制度，但如何落实是个难题。“没有监管机构，如何监管行为？”一位地方银监局局长对财新记者表示，这两者难以区分。
　　“P2P长期缺监管、缺规则、缺门槛，《办法》就是要解决这个问题。”李均锋表示，《办法》的主要任务之一就是明确P2P由谁来监管，谁来负责。“总的原则，互联网金融或者说P2P网络借贷，不是哪家监管部门、哪个监管主体一家能包打天下的，必须实行协同、共同的监管。”
　　整个监管体制安排坚持“双负责”原则，最重要的两个主体是银监会及其派出机构和地方人民政府的金融监管部门。
　　其中，银监会及各地银监局负责的内容：第一，负责对P2P的制度监管和政策的制定，进行顶层设计。第二，负责对P2P的行为进行监管。
　　李均锋指出，这是遵循“对新型的机构要加强事中事后监管”的理念来制定的，最主要的安排就是对P2P机构的业务活动、经营管理行为，进行持续的、不间断的监管，主要包括产品登记、资金第三方存管、信息披露、消费者权益保护等。
　　第三，银监会主要负责跨区域、跨地区P2P机构监管行动的协调和牵头。目前，很多P2P机构注册地和经营地是分离的，或者跨区域经营，因此需要银监会牵头来进行协同、联动的跨区域监管。
　　各地方金融监管部门的职责主要体现在：首先做好P2P的备案登记；第二做好登记后P2P机构的信息收集，及时提出风险防范和预警；第三做好风险机构的处置，包括机构的退出安排、机构的注销，风险事件的维稳和处置，机构如果进行非法集资活动，要牵头组织打击等。
　　“双负责”是否导致扯皮？“我认为，只要大家明确职责、形成合力是能够解决的。”李均锋表示，第一必须实行信息共享，虽然是行为监管和机构监管，P2P各种产品信息、机构信息要在地方人民政府和银行业监管部门共享；第二是在一些非现场监管的预警安排上取得一致，对机构风险的预警提示、负面清单的提示要形成联合行动；第三对重点机构可以联合组织进行现场检查。
　　“这种区分机构监管和行为监管的分工安排，如何避免监管重复和监管真空？能否实现有效监管，还有待实践检验。”彭冰也指出，比如某地方的P2P平台违规提供担保，或做了其他违法业务，这是行为监管范围还是机构监管范围？地方银监局和地方金融办，谁来负责查处？看起来《办法》将处罚权交给了地方金融监管部门，那如何体现银监会的行为监管？地方银监局可否在地方金融监管部门基于地方保护主义不作为的时候，积极介入或者成为候补的监管力量？
行业洗牌加剧
　　《办法》利好大平台，多数平台则面临困境。
　　大平台如陆金所等，已经成为综合互联网金融的庞然大物，不再受P2P这一小平台的牵制。
　　张叶霞指出，从资产端而言，这么多P2P都要一夜之间做小额，资产端开发很难。这适合实力强大的平台，因为平台流量大可以积累数据，有利于做征信体系，反过来又有利于客户开发。从资金端而言，获客需要花很多钱，因为需要打广告推品牌。
　　融资遇冷，P2P行业将再次掀起收购兼并潮。有分析人士指出，对于专注大额借贷的P2P平台来说，未来如果要继续保持竞争力，目前再依靠自身力量去重新规划资产端已经不现实，快速收购中小P2P平台是最好的选择；中小P2P平台想完全依靠自身力量合规化发展也有难度，被收购也是最好的归宿。
　　“现在已经有很多P2P平台在申请公募私募销售牌照，但是很难。假如没有牌照，无法和公募私募合作。”张叶霞指出。
　　P2P监管新规的落地，还需更多的配套制度安排，包括平台的备案登记、评估分类、信息披露、资金存管等相关细则。
　　除此之外，彭冰指出，关于技术标准、数据隐私保护等，都可能需要特别的配套规则。比如，《办法》简单规定了地方金融监管部门负责对P2P平台办理备案登记，并规定其有权对备案登记后的平台进行评估分类并公布。“那地方金融监管部门是否对所有前来申请的平台都必须办理备案登记？地方金融监管部门能否基于本地的风险监管要求，提出一定的备案要求，形成不同地方监管的差异化竞争？”
　　“魔鬼在细节之中。”前述地方银监局人士说。监管要解P2P乱象这道难题，还需时间。■