文/ 陆铭 上海交通大学安泰经济与管理学院中国发展研究中心主任

　　中国地方债问题发生，具有以下几个重要的背景因素：（1）地区之间存在严重的发展水平差距，落后地区劳动生产率水平低下，经济发展的地理条件（如远离港口）较差。（2）作为天然的统一货币区，地方不能根据发展情况实施独立的货币政策，落后地区无法通过货币贬值的方式来提高竞争力。（3）地区之间人口未能充分流动，欠发达地区必须为本地筹资来提供就业机会和公共服务。(a)
　　在以上几个条件共同作用之下，加剧了地方政府（特别是欠发达地区的政府）通过投资推动本地经济增长的冲动，导致了地方债的快速累积，形成了地方债高企的问题，而且在总体上欠发达地区的债务—GDP比率更高(b)。由此，中国地方债问题，是在统一货币制度下，缺乏劳动力充分自由流动机制，地方劳动生产率差异巨大，地方投资冲动强烈等因素共同作用所导致的。从理论上来说，欠发达地区可以通过降工资的方式来适应其劳动生产率水平，则地区间的劳动生产率差异将转化为收入差距，既在政治上不可行，同时，地区之间劳动力流动的收入落差又持续存在。
　　笔者最近几年一直撰文，通过“中国经济欧元区化”的提法，呼吁社会各界注意中国地方债问题本质上是统一货币区内劳动力流动不充分的体现，在发生机制上与欧元区债务危机有许多相似之处(c)。欧元区作为货币共同区，其目标是各国放弃货币和汇率政策独立性，以统一的货币，促进区域经济一体化。统一货币区的形成本应基于两个条件：
（1）各国劳动市场、通胀、发展水平和产业结构趋于接近；
（2）逐渐形成统一的宏观调控、要素（特别是劳动力）自由流动和财政一体化的制度。
　　但是，上述两个条件尚未成熟，欧元汇率必然与欧元区中等水平国家的劳动生产率相适应，导致了欧元区各国出口竞争力强者愈强，弱者愈弱；而欧元区各国却保持了独立的财政政策，一些南欧国家既享受统一货币带来的低通胀和低利率好处，又出现了过度消费和高福利社保的倾向，负债快速上升，在经济回落时，这些直接诱发了债务危机。欧元区的债务危机的根源也是统一货币与劳动力不完全流动之间的矛盾，而中国地方债问题发生机制与之非常类似。
　　美国是一个共同货币区，也有很多政府债务问题，但是，（1）美国政府债务集中在联邦政府层面，州和地方政府政府债务较少；（2）作为联邦制国家，联邦政府不为州和地方政府债务负责；（3）劳动力等要素完全自由流动，缓解了地方政府债务冲动，也抵消了宏观政策在不同地区效果的差异。中国与美国在债务结构和制度上不同，缺少美国债务具有的内在缓解和抵消机制，同时，中国地方政府（主要是欠发达地区）存在依赖于中央代为偿还债务的预期，从而在借债时存在“道德风险”。根据笔者之前的研究，由于存在“道德风险”机会，中央在中西部地区每增加1.00元/人专项转移支付，直接导致地方债追加0.31元/人。(d)由此，欠发达地区的地方债问题更可能向欧洲债务危机演变，并且存在欠发达地区首先出现债务危机的可能性，这是我们尤其需要防范的趋势。
　　现有地方债治理主要集中在四个方面：（1）调整中央地方之间的财权事权结构，中央承担更多事权，减少地方支出压力；开设地方税种，增加地方收入。
（2）区分一般债务（偿还资金源自政府预算）和专项债务（偿还资金源自政府性基金或专项收入），地方债纳入全口径预算的限额管理。
（3）债务纳入官员考核的硬性指标，改变官员“为晋升而增长”带来的债务融资冲动。
（4）有限开放地方政府直接自主发债，加强债务市场约束，促进预算的硬约束。
　　剥离融资平台的融资职能，推动其向一般企业转型。在新的地方投资项目，更多地采取PPP模式，鼓励社会资本进入。
　　上述措施缓解了地方债快速攀升的问题。但是，从地方债与要素流动关系的视角来看，这些措施还停留在治标的层面，并没有触及地方债问题的本质。如果不认识到统一货币区内劳动力自由流动的重要性，那么，欠发达地区政府收不抵支的压力就将长期存在，这时，在中国这样一个单一制的国家内部，或者在事前通过转移支付由中央政府来承担欠发达地区的财政支出，或者在事后由中央政府帮欠发达地区偿还债务，两者在本质上是一样的。
　　因此，根治地方债的长期措施包括以下几个方面：一是从区域协调发展的视角出发，积极发挥东部地区的经济集聚功能，消除劳动力流动的障碍，通过稳步放宽户籍和土地制度限制，促进劳动力有序流动，缩小地区间的劳动生产率和人均收入的差距。同时，在劳动力充分流动的条件下，减少欠发达地区的公共支出压力。
二是既要控制地方债的绝对规模，更要致力于降低债务与GDP的比值，提高地方政府债务产出效率，特别要在欠发达地区防止债务融资用于总量过大且产出低下的经济发展项目。
三是规范专项转移支付的分配机制，减少地方配套资金压力，形成地方借债理性，消除地方对中央的债务救助预期，减少对市场配置要素功能的扭曲。
四是完善区域发展战略，从追求经济资源均匀分布意义上的“平衡”，转为追求人均GDP趋同意义上的区域间“平衡”，但由于欠发达地区天然的地理劣势和地区之间的专业化效应，在欠发达地区更多专业化于农业、旅游和自然资源型产业的趋势下，其劳动生产率的提高在很大程度上依赖于人口的进一步流出。

a/　关于中国劳动力流动是否自由，涉及到比较对象的选择。如果和过去比，人口流动的规模已经非常大。但相比于发达国家没有人口流动的制度障碍，中国的人口流动（特别是长期在城市定居）还远未到达充分的状态。换句话说，如果人口流动充分自由的话，就不会看到当前巨大的地区间和城乡间收入差距了。
b/　根据国家审计署2012年地方债数据，北京、上海和天津三个直辖市之外，中西部地区是中国地方债占GDP最高的地区，贵州省政府债务占GDP比值甚至超过70%。根据2015年的地方政府债务限额数据，除了北京、上海和天津三个直辖市之外，仍然呈现出欠发达地区债务-GDP比率更高的现象。
c/　2010年起，欧元区相对欠发达的五个国家（PIIGS，即葡萄牙、意大利、爱尔兰、希腊和西班牙）陷入债务危机。
d/　参见钟辉勇、陆铭，《财政转移支付如何影响了地方政府债务》，《金融研究》，2015年第9期，1-16页。

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- 本文节选自《开放导报》2016年第4期，原文标题：“地方政府债务：去杠杆的关键与长期方略” -

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