农民失地不是洪水猛兽(一)

段培相

    农民失地问题引起了各方面的高度关注。纵观近年来对农民失地问题的探讨，主要集中在以下几个方面：改革征地制度，保护农民利益；严格限制农地征转，确保粮食安全；查处腐败问题，规范政府行为等等。我这篇文章不想人云亦云，但也没有刻意挑战主流和哗众取宠的意思，只想搞清楚两个问题：一、农民失地（离开土地）是好事还是坏事，严厉的耕地保护政策是进步还是退步？二、如何理性看待和正确处理农民失地问题？

一

    随着中国城市化、工业化的推进以及各种基础设施建设的需要，大量农用土地转变为工商业用地和公共设施用地。有关研究认为，从1979年到2006年27年间，每年大约有400万亩农地被征用［1］，至今大约有10800万亩农地转变为非农业用地，同时也造成大量的失地农民。中国失地农民究竟有多少，见诸媒体的说法不尽一致，有的说4000万[2]；有的说6630万[3]；还有一种观点认为，中国人均耕地为0.7亩，每征用1亩土地，就会造成1.4个失地农民[4]，按这个标准框算，我国目前的失地农民已经达到1.5亿。
乍一看这些数字，确实吓人一跳。不可否认，确实有一些地方由于没有解决好失地农民的出路问题，出现了土地被征后收入降低的情况，但总体上看，离开土地后，农民收入都有了普遍的提高。笔者曾在一个开发区呆过几年，参与征转过数千亩农地，也让数千农民走出了土地，但我们看到的却是这样一个事实，被征地农民的人均收入大大高于未被征地的农民。在云南边境的瑞丽市，地处城郊的勐卯镇征地最多，征在之前，这个镇各自然村的农民收入大体相当。后来城市规模扩大，老城子、姐岗村、新民村、新光村、上弄安大部分土地被征用，只留下每人1分宅基地和少量集体开发用地，被征地后，农民利用自留宅基地盖房出租，利用征地补偿费从事个体经营，村集体利用预留地发展项目，现在这些被征地村民的收入远高于其他几个没有被征地的村子，最近几年，全市农民人均纯收入最高、增长最快的恰恰是征地最多的乡镇。
    如果说以上个案不足于说明问题的话，那么全国的情况又是怎样的呢？考察一下全国的情况，得到的结论也大致如此。2003年辽宁省城调队对该省100户失地农民的调查显示，农民失地前人均纯收入为3338.4元，失地后为3515.6元，比失地前增加177.2元，增长5.3%[5]。2004广东省农调队对博罗、高要、增城三个市（县）的100户耕地被征用的农户实地调查显示，征地后年人均纯收入为3623元，比征地前增长6.5%；人均生活消费支出为2745元，比征地前增长3.1%[6]。安徽省亳州市木兰社区的前身是魏园村，共有267亩土地，亳州市火车站和铁路货场建设一次征用了200亩。这些失地农民组成了一家专业公司，开展装卸、运输、仓储等多项业务，拥有500多名员工，150多辆运输车，年收入达800多万元。从农民到居民，木兰社区年人均纯收入比失地前增加了5倍[7]。从2001年开始，成都市温江区将全区农村规划为36个新型社区，统计显示，失地农民就业率超过90％，人均年收入较集中前增加8000多元[8]。据大学生“三下乡社会实践团”对江苏省中部的黄桥地区三里、横巷、南沙三乡镇100户失地农民调查显示，农民失地前人均纯收入为5638.4元，失地后为5896.8元，比失地前增加258.4元，增长4.5%；失地前人均生活消费支出3186.9元，失地后为3461.6元，比失地前增加274.7元，增长8.61%[9]。据湖北省城调队对武汉市九江区18个被征地村的调查，土地征用后收入比被征地前明显增加，2000年人均增加133.81元，2004年增加389.37元，2005年增加218.99元[10]。据劳动和社会保障部2006年《农村外出务工人员就业情况调查》显示，2005年我国农村外出务工人员的平均月工资已达到1044元 [11]，年收入达12528元，这是全国当年农民人均纯收入（3255元）的3.8倍。从各地调查的数据看，农民离开土地并没有降低农民的收入。

二

    现实的问题是，既然农民离开土地对农民的利益没有损害，为什么还会出现那么多的矛盾？还会导致那么多的群众上访呢？据中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文披露，中国农村每年发生数万起群体性事件，接近50％都与土地征占问题有关[12]，如此集中的矛盾冲突，显然与制度缺失有关。笔者认为，主要有几个方面的原因：
一是没有严格执行国家的征地法规。在政策执行方面，表现为滥用政府征地权，对公共利益的范围随意泛化和扩大化，政府成为老板的“帮凶”，老板从农民手中轻易得到土地，然后化整为零转手赚取巨额利润，使农民的利益得不到保护，农民心理严重失衡；在征地程序方面，没有严格执行“招、拍、挂”规定，暗箱操作和寻租行为大量存在。在西部某县级市，市政府准备把100亩土地以300万的价格卖给开发商，后来迫于舆论压力和国土部门的严格坚持而进行拍卖，最后以1030万元成交，增值了830万元。有的为了掩人耳目，虽然表面上实行了“招、拍、挂”，但却通过限制土地用途、限制小宗地供应等形式来达到排斥竞争者的目的，从而使法定程序流于形式，这已成为一些地方政府官员打政策“擦边球”的惯用手段；在征地补偿方面，一些官员为了实施政绩工程和追求片面的经济利益，人为压低土地补偿价格，就低不就高，甚至存在克扣和拖欠农民土地补偿金的现象。
    二是失地农民的社会保障没有跟上。一些地方只重视招商引资，却忽视了对失地农民的妥善安置，农民离开土地成为新居民后，难于适应残酷的城市生存竞争，工作难于落实。更严重的问题是，按照现行社会保障制度，只有城市居民才可以享受医疗、失业、最低生活等社会保障，而没有农民的份，使农民处于“种田无地，上班无岗，保障无份”的尴尬境地，从而引发了一系列社会矛盾。当然，农民不愿意农转非还有自身的原因，许多农民由于不愿意放弃生育两胎的特权和享受预留宅基地，往往不愿意放弃农村户口。许多地方现在出现的“非转农”现象，被媒体炒作为所谓“就业观念发生了新的变化”，其实并没有抓住问题的实质，据笔者在基层的亲身经验，这些人最根本的目的只有一个，就是为了享受农村的宅基地政策和双胎政策。
    三是舆论导向存在许多误区。一种倾向是把农民失地等同于丢饭碗。至于对农民的安置，往往避而不谈，或轻描淡写。事实上，失地农民大都是城郊农民，政府在征用土地时一般都会留足宅基地，并按相关法规规定进行补偿，大多数地方还让这些新居民享受各种社会保障，大部分农民除了个体经营收入外，还有房租收入、务工收入、社保收入等等，比原有城市居民条件更为优越；另一种倾向是把征转土地等同于浪费土地，事实上，土地征用主要是用来发展工商业，一块土地用来从事工商业，其效益比种庄稼要高得多。节约利用土地资源的本质应该是利用最少的资源获取最大的产出，那么我们该用这有限的18.31亿亩土地资源来种庄稼还是用来发展工商业呢？再者，从理性经济人的角度看，土地资源的利用是不存在浪费的，没有人钱多了撑的，花大价钱买一块土地来晒太阳。土地浪费只可能存在于计划经济时代的划拨土地，或通过不正当手段得来的便宜土地，因为浪费的成本很低，从这个角度看，凡是抛荒的、浪费的土地大都是问题土地。要解决土地浪费问题，首先要改革土地供给制度，一个充分竞争的土地市场一旦形成，土地抛荒、浪费的现象就会自然消失。
    还有一点就是失地农民和基层政府为了得到国家更多的援助而有意夸大其辞。有道是“爱哭的孩子多吃奶”，对于国家对失地农民的关注，农民们心知肚明，声泪俱下的诉说，往往能够博得更多的同情，当可以通过与政府博弈得到更多好处的时候，这种激励会增加失地农民上访、“闹事”的数量。而基层政府为了得到上一级政府更多的经济支持，总是乐意将农民失地问题报告得严重一些，以此作为多要钱的筹码。加上电视、报刊、网络媒体的大肆渲染，更让人辩不清东西南北。