“三农”问题的出路

姚洋

北京大学中国经济研究中心

2004年7月7日

    经济史上能够称为规律的东西并不多；许多前人自认为是规律的东西，都被后人证明是不可靠的。但是，独有两件经得起事实的检验。一是一国在经济增长过程中整体物价水平的上升，二是农产品价格相对于工业品价格的下降。前者的原因在于，要维持经济增长就必须向地球索要资源，而地球上的资源是有限的，资源开采的边际成本越来越高，从而带动整体物价水平的上升。因此，长期物价的上涨率大体上相当于地球上资源的消耗速度。农产品价格的相对下降来自两方面的原因。其一是技术进步。虽然地球上的耕地面积是有限的，但人类在最近的一百年间发明了许多替代土地的技术，这些技术极大地提高了粮食的产量；特别是以高产水稻为代表的绿色革命，它在1960年代以后迅速地解决了亚洲的温饱问题。其二是食物支出在消费支出中所占比例，即恩格尔系数随收入上升而持续下降。比如，浙江省2003年农村居民人均纯收入5431元，农村恩格尔系数为38.2％；而同年四川省农村居民人均纯收入2230元，农村恩格尔系数为53.8%。生物技术的发展提高了农产品的绝对供给量，恩格尔系数的下降则降低了对农产品的相对消费量，两者结合起来，必然导致农产品相对价格的下降。

    以上两个规律的一个重要推论是，农村和农业在经济发展过程中必然走向衰落。这里的衰落有两层含义。其一是农业产出在国民总产出中比例的下降以及农业在国民经济中地位的下降，其二是农业劳动人数的绝对下降。两者都不是因为农业产值的绝对下降。前者是因为对农产品需求比例的下降，后者得益于农业劳动生产率的提高以及工业发展对劳动力需求的增加。农业劳动生产率的提高对农业劳动力转变成非农劳动力产生了推力，而工业发展则为此提供了拉力。因此，农业的衰落不是坏事，而是经济发展过程中必然经历的事情。认识到这一点对于我们讨论“三农”问题非常重要。

    时下关于“三农”问题的讨论，可以用“悲愤”二字来形容。在国家层面，这个问题已经成为一种政治资源，就像国大党最近在印度所经历的那样；在民间，它则成为知识分子宣泄忧国忧民之情绪的对象。无论官、民，抑或知识分子，所有人都希望“三农”问题在一夜之间得到解决。一股民粹主义情绪在泛滥。民粹主义者，无论是二十世纪初的俄国知识分子，还是四、五十年代阿根廷的庇隆政权，他们的共同之处是民族主义和反市场。时下中国的民粹主义者们也是如此。他们认为，市场使农民边缘化，农民在市场交易中总是处于不利地位；同时，市场增加了村庄的流动性，从而瓦解了村庄原有的社会结构，进而导致农村的衰落。在这些因素之上，还有全球化的冲击。全球化逼迫中国的小农面对世界市场的竞争，在北美等地的大农场的攻势面前，他们会不堪一击。这些论断有一定的道理，但它们对市场的判断过于武断。市场产生恶，一是因为人性无节制的泛滥，二是因为市场对社会价值的无动于衷。前者产生欺诈和因垄断而生的压迫和强制，后者导致市场结果的不合意性。具体到“三农”问题上，分散的小农相对于国外商业化大农场和国内的公司机构来说，的确处于弱势谈判地位，在一般情况下，他们只能是市场价格的被动接受者，因此也往往是市场交易中得益最少的人群。从这个角度看，我能理解知识分子所表达的愤慨和无奈。但是，认识到市场的弱点不等于一定要放弃市场，在思考这个问题的时候，我们必须考虑是否存在一个更好的替代选择。遗憾的是，市场是人类迄今为止所找到的最有效的资源配置方式。我们曾经尝试过其它方式，但都以失败告终。究其原因，我以为，是因为市场是唯一与人性相容的制度安排，任何其它制度都面临人性的挑战，因此最终都要走向消亡。如果地球上不发生灾难性的环境突变，人类关于资源配置机制的探索已经终结了，剩下的仅仅是各种市场机制之间的比较和选择。这个结论应该是讨论“三农”问题的起点；我们只能在肯定市场的前提下探讨纠正市场不合意结果的办法。另一方面，我们也不能忽视市场给农民带来的机会和收益。我最近回江西老家发现，农民对市场的利用已经远远超出了我的想象。村里的一个小伙子是养猪专业户，常年养200多头猪。村里没有地方供他养这么多猪，他就到山里的林场租地盖了一座养猪场。让我吃惊的是，他的猪仔是从河南、安徽买来的。江西是养猪大省，近年来猪肉行情又好，本地猪仔因此很贵，所以小伙子舍近求远，每年三、四次到河南或安徽买一卡车猪仔回来。他养的猪三个月就出栏，基本上是卖到广东去。他的养猪事业因此是一个跨越数省的产业。一个小小的养猪专业户如此，全国数以万计外出谋生的农民更是依赖市场找到了他们的新生活，尽管这种生活不如某些人所期望的那样好。

    我猜想，知识界对市场的不信任并不是由于知识分子观察到市场对“三农”问题的负面作用，而是由于知识分子自己对市场的排斥。大家都担心中国入世之后国外农产品对中国的冲击，但入世两年来的事实表明，中国并不是在农业的所有领域都处于劣势。比如，入世前人们担心中国的大豆市场将被美国大豆所占领，而事实却是中国大豆在入世后对美国的出口大幅度增加。当然，中国的小麦和玉米生产成本高于北美，入世对这两种作物的确会产生冲击，产业调整因此势在必行。这是一个痛苦的过程，但以入世所产生的总体收益观之，我们必须接受这种痛苦。中国人口众多而耕地面积狭窄的现实注定了中国在世界劳动力分工格局中的地位是发挥劳动力的比较优势，发展大量使用劳动力而节约土地的产业。可以设想的一个方案是，中国从北美进口玉米，而利用中国的劳动力来饲养猪、牛，供国内和周边国家消费。这种生产－消费循环已经在工业领域发展起来，中国作为世界工厂，从东南亚进口原料和半成品，利用中国低廉的劳动力生产最终消费品，供应国内和欧美日市场。有人说中国在为世界打工，即便如此，又有什么不好呢？九十年代初期我初到美国时，在那里的超市里很少看到中国的产品，但现在的情形是，如果你想在美国为国内的亲朋好友买一件礼物的话，十之八九这礼物是中国造的。我为此而骄傲。在一九八五年，中国出口量最大的单宗产品是原油；进入九十年代中期，中国已经成为石油的净进口国，前十位出口产品变成了纺织、玩具和电子产品。在二十年里，中国已经走过了由一个初级产品出口国到一个制成品出口国的历程，成为世界市场格局中举足轻重的力量。与此相伴随的，不仅仅是经济收益，而且是中国在世界上政治地位的提高。

    “三农”的确是一个问题，但不是一蹴而就、在短时期内能够解决的问题，而是中国在今后半个世纪、乃至更长的时间里所必须面对的问题。中国目前按常住人口统计的城市化率是40％，即有八亿多人仍然生活在农村。改革开放初期的1978年，中国的城市化率是19%，因此，城市化率在过去的二十五年里每年的上升速度约0.9个百分点。按此速度计算，到2030年，我国的城市化率可以达到63.4%，但那时中国的总人口将达到15亿，因此仍然要有5.5亿人生活在农村。即使耕地面积能够保持在目前的20亿亩左右的水平，届时农村人口的人均耕地面积也不到四亩，一户四口之家的平均农场规模也就一公顷左右。在如此狭小的耕地规模上，要获得接近城市居民届时的收入水平，仍然是不可能的事情；换句话说，届时我们还是要谈论“三农”问题。时下流行的一种观点是，我们可以通过人为或市场化的方式将土地集中起来，这样便可获得一举两得之利：既可以提高农民的收入，又能够让中国农业和国外大农场进行竞争。且不管这种说法对不对，一个根本性的问题是，将土地集中之后，失去土地的那些农民的生活如何着落？中国在过去四分之一世纪的经济增长是超常的，而城市化率每年只增加了0.9个百分点，即每年吸纳了约一千万的农民进入城市。这个速度可能是因为我们的户籍制度而被人为压低的结果，但即使每年吸纳的农村劳动力变成两千万，我们也不能在短时期内大幅度提高留在农村的农民的人均土地占有量。

    说到这里，我们才真正触及到“三农”问题的根本出路，这就是非农产业的发展。陆学艺先生早就说过，“三农”问题的出路在农业之外。这是极有见地的意见，但却常常被“三农”学者和政策制定者所忽视，或者有意回避。在政策层面，“三农”问题几乎总是简单地归结为一个收入问题；如何提高农民收入，已经成为近年来政策制定者所关注的焦点。但是，提高农民收入有两种方式，一种是提高农民在土地上的收入，另一种是将农民从土地上转移出来，让他们从事非农产业。目前的政策采用的是前一种方式，国家试图通过对粮食生产的直接补贴以及产业结构调整来提高农民收入。产业结构调整是正确的政策选择，有利于中国农业应对WTO所带来的冲击。但是，粮食直补的可持续性值得怀疑，目前粮价已经趋于上升，即使没有直补，农民也会扩大粮食种植面积。直补相当于在高粮价上又提高价格，农民种粮的积极性会进一步提高。如果直补维持下去，粮食供应极有可能出现几年前搞粮食收购补贴时出现的粮食过剩问题。粮食补贴不是不可以做，但补贴的目的是降低粮食产量和价格的波动，而现在的补贴恰恰是放大波动。政策制定者的初衷是期望一方面增加农民的收入，另一方面又增加粮食产量，缓解可能到来的通胀压力。两个目标都是基于短期考量之上的选择。今年中央一号文件第一次将发展非农产业以及改善农村移民在城市的生活和工作环境作为农民增收的重要手段提了出来，这是新一届政府城乡统筹发展战略的具体体现。然而，要落实这一精神，倘需时日。一方面，地方政府出于保护本地居民就业的目标，可能不欢迎农村移民长期在城市落户；另一方面，包括学术界在内的许多人还没有意识到中国产业工人群体中已经和正在发生的深刻变化，即农村新移民已经成为我们的产业大军的主力军。这个变化具有深刻的历史意义。除了上海和东北等少数地区而外，人民共和国最初的产业工人均来自农村，他们在第一个五年计划和随后的大跃进时期被招工进城。感谢计划经济时代的平均主义分配方式，这些工人进城之后迅速地溶入了城市生活。进入八十年代之后，这批工人到了退休年龄，他们的子女开始接替他们的工作。这新一代的工人受过良好的技术训练，多数在技校学习过两到三年。在许多城市，特别是内陆城市，他们构成了今天产业工人的主体。但是，在沿海地区和一些内地中心城市，越来越多的农村新移民正在替代原有的城市工人。原因有二。其一，新一代的城市年青人不愿意当工人，而情愿到餐馆当服务员，哪怕工人的工资远远高于服务员。其二，农村新移民的工资要求低于城市居民，因此在竞争中处于优势。然而，农村新移民溶入城市社会远不如第一代产业工人那样顺利。在1950年代，工厂招工是国家的计划，农民一旦进城做了工人，自然也就进了国家计划的保险箱，享受和城里工人一样的待遇。今天的农民进城，供需双方都是由市场决定的，农村新移民因此成为游离于现行的农村－城市制度格局之间的边缘人群。但是，这群边缘人恰恰是支撑未来中国产业大厦的脊梁。无论是在公众话语中，还是在学术界和政策领域，对新移民的关注，要么是将他们看作需要救助的弱势群体，要么是将他们看作经济发展过程中可以取舍的投入要素，抑或是将他们看作是在城市里打工赚钱、尔后又要回归农村的农民；总而言之，农村新移民仍然是主流话语里的“他者”。这个认识和现实之间的差距，使得我们无法正确面对城市里的新移民问题。在工厂里工作的新移民多数居住在单位提供的宿舍里，他们在地理上就和城市的其它部分是隔绝的。没有在工厂里工作的人则在城市近城区的原农村地区租房居住，形成城区和郊区之间一个外来人口居住圈。整个城市因此变成夹心饼干，城区和郊区的环境很好，而近城区则成为拥挤、肮脏的夹心层。至今没有一个城市认真思考过这个问题。城市居民可以享受经济适用房和廉租房的待遇，我们的城市政府是否可以为新移民选定一个区域，盖一些他们可以租得起得房子，并为他们提供必要的交通便利呢？这种想法似乎超前，但如果把新移民由“他者”变成“我们”的一部分，它就一点也不超前了。我自己是在工厂区长大的。计划经济时代没有区分本地人、外地人，也没有区分知识分子和工人，每家每户按人口分得一间或者两间住房。那时的居住条件之差，现在是无法想象的，但每家每户至少有了安身立命的方寸之地。但是，那时的分配方式到今天已经不适用了，我们不能指望私人企业去为工人建房子，而是需要政府的介入。安置新一代的产业工人、让他们在城市扎根，不是一件私人工程，而是关系到中国未来工业基础的一项公共事业。与此同时，政府还要做的是鼓励企业对新移民进行培训。亚洲开发银行驻中国办事处首席经济学家汤敏博士早些时候就呼吁建立专门针对农村青年的中等职业技术培训学校，这是非常有远见的建议，关系到中国未来产业大军的质量问题。我想补充的是，为新移民提供在城市长期安身立命的必要居住条件可以大大提高农村青年接受技术培训的积极性，因为，接受培训是一项长期投资，能够在城市生根增加这项投资的预期收益。再进一步，城市政府还应为新移民的子女提供教育机会，让他们完全融入城市生活。一号文件专门为此事做了规定，要求地方政府开放对移民子女的教育。但是，要落实这个规定倘需地方政府的远见和宽容。

    “三农”问题不是一、两代人所能解决的；今天的发达资本主义国家用了一百多年才进入工业社会，我们因此要有与“三农”问题长期打交道的心里准备。在这个过程中，确定一个正确的长期目标是至关重要的。世界经验证明，这个目标只能是农业人口的转移。如果知识界的讨论和政府政策能够围绕这个目标展开，则我们在解决“三农”问题的时候就会少走许多弯路。