中国城市双重极端化福利现象研究 张学英 摘要：本文阐述了中国城市存在的双重极端化福利现象----正规部门和正规就业的极端高福利与非正规部门和非正规就业的低福利现象，分析了该现象带来的负面影响，阐明了该现象产生的原因。文章提出了改革构想，主张按照人力资本水平确定工资水平，以人力资本水平差异作为劳动报酬差异的依据，构建城乡统一的福利制度，以保证在追求效率的同时兼顾公平。文章最后从正负两方面阐述了改革可能带来的影响。 关键词：福利 双重极端化 人力资本 引言 随着科学技术和机械工业的迅猛发展，社会生产对劳动力的需求呈现减缩趋势；人口寿命的延长带来了人类对退休后生活保障的担忧。可见，就业已不再是保障人民大众基本生活的唯一手段；人类依赖社会保障的时间在逐渐延长。这提醒我们，人们对社会保障的需求非常强烈，因此，社会保障对人们生活的保障作用不言而喻。 然而，目前在中国城市出现了极端低福利与极端高福利并存的现象。极端化的高福利主要是正规部门中的“正式”工作岗位的福利，如国家机关、事业单位、国有企业及其他类型企业中的正式工作岗位的福利。极端化低福利所涵盖的工作部门则包括非正规部门的全部及正规部门中的非正式工作岗位,如农民工及非农业户口的临时工等。这种高端和低端福利并存的局面不利于就业、机构改革和实现社会公平，必须加以改革。 社会保障制度是福利制度的核心。国内学者陈佳贵和王延中在《中国社会保障发展报告》中阐述并分析了目前中国社会保障制度存在的问题及改革思路。孙天法和张良华则从构建社会保障无风险投资体系的角度论述了贫困的终结与社会福利的提高。卢海元分析了在城市务工的农民工的社会保障状况。赵瑞政，王爱丽，任伶探讨了中国农民的养老保障。国内学者对福利的探讨主要在职工集体福利、民政 部门主管的特殊福利以及街道、居委会举办的社区福利。南开大学的朱镜德则是从与前述学者不同的角度揭示了中国城市双重极端化的福利制度及影响。本文在前述学者分析的基础上，以朱镜德的研究为基础，将社会保障制度纳入广义福利范畴，根据中国目前以企事业单位福利为主的特点，以企事业单位就业福利为基点，分析中国城市双重极端化的福利现象、其产生的原因、带来的影响、应该做出的改革。 一、社会福利的涵义 社会保障本质上是一种社会福利事业。社会福利与社会保障是经常引起争议的两个概念，主要是由于人们对他们的外延与内涵的不同界定造成的。 （一）各国使用的社会福利概念 美国1999年出版的《社会工作词典》对“社会福利”的定义为: “第一，一种国家的项目、待遇和服务制度，它帮助人们满足社会的、经济的、教育的和医疗的需要，这些需要对维持一个社会来说是最基本的。第二，一个社会共同体的集体的幸福和正常的存在状态。”《中国社会工作百科全书》中的解释是:“按其字义和一般人的观念，通常被理解为有关改善社会成员物质、文化生活的一切举措。” 在世界许多国家，特别是西方发达国家，大多把“社会福利”当作“社会保障”的同义词。如《简明不列颠百科全书》将社会保障解释为“一种公共福利计划”，是对“社会福利”的广义解释。在另外一些国家里，如美国、日本等国，社会福利仅指社会保障制度中的一个特定的范围和领域，通常是指专为弱者所提供的带有福利性质的社会服务与保障，如儿童福利、老人福利、残疾人福利等等。从这个意义上“社会福利”具体化为“社会福利服务”或“社会福利事业”，是对社会福利的狭义理解。 美国著名的社会政策专家米几利把社会福利定义为:“在社会问题得到控制、人类需求得到满足和社会机会最大化时，人类正常存在的一种状态。”而国内学者基本上同意将社会福利做狭义和广义之分:“在中国，社会福利仅仅是社会保障体系的一个组成部分，属于狭义社会福利范畴。” 综观各国使用的社会福利概念，比较社会福利与社会保障的关系，主要的观点有以下两种： 1、社会福利大于社会保障。社会福利有狭义和广义之分。狭义的社会福利指当社会成员因年老、疾病、生理或心理缺陷丧失劳动能力而出现生活困难时向其提供的服务措施。广义的社会福利指为了改善和提高全体社会成员的物质和精神生活的各种社会服务措施。可见，广义的社会福利就是西方国家所倡导的“从摇篮到坟墓”的社会福利，它以社会保障为主体，但比社会保障涵盖的范围广。 2、社会福利小于社会保障。这种观点中狭义的社会福利指，归口民政部门管理的，国家和社会对一些有特殊困难的人----孤寡老人、孤儿、伤残弱智儿童、盲聋哑人、残疾人以及其他需要帮助和照顾的公民，提供的特别的物质帮助和服务，又称为特殊福利。这种社会福利的涵盖范围比社会保障小，是社会保障的一个组成部分。 （二）本文使用的福利概念 党的十四届三中全会的《决定》指出，中国社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助和个人储蓄积累保障。其中社会救济、社会福利、优抚安置、社区服务是国家财政支撑的保障项目；养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险和住房保障是社保障体系的主体部分，是由国家法律强制实行的社会保险；个人投保、企业投保和互助性保险是遵循自愿原则、以盈利为目的的商业保险，是社会保险的最主要的补充。可见，中国目前的社会福利被囊括在社会保障之内，但中国的社会保障体系所涵盖的是狭义的社会福利，主要包括职工集体福利、民政部门主管的特殊福利以及街道、居委会举办的社区福利。本文在研究中，将社会保障定义为广义社会福利的一个组成部分，研究包括社会保障在内的社会福利概念。 中国传统的社会福利制度是典型的就业关联模式，是在计划经济时代形成的以城镇职工福利为核心，加上民政福利、价格补贴等内容组合而成的一套由国家负责、相互分割、封闭运行的福利制度，主要体现为国家机关和企事业单位职工的福利。这种福利制度与劳动者的身份密切相关：农民根本没有福利保障，而干部和工人则分别有一套完整的保障制度，使用对象为国家机关及事业单位劳动者（干部身份）和企业单位劳动者（工人身份），且彼此之间相互独立。政府对国家机关及事业单位工作人员的福利直接负责，由财政直接拨款解决。政府对工人的保障责任则通过强制企业包办工人福利并给予相应的财政保证（提供亏损补贴或福利拨款等）来实现。总之，无论是城市中的工人还是干部都是国家保障的范畴。改革后的福利制度虽然有所改观，但伴随着国有企业工人失业下岗和大批农民工进城务工，传统福利制度还是在城市留下了双重极端的后遗症。 从严格意义上说，国家机关和企事业单位职工的福利与社会福利是两个不同的概念，社会福利是以政府为主体并由政府主导实施的生活保障体系，应当覆盖全社会成员；而国家机关和企事业单位职工的福利以企业为主导，并由国家机关和企事业单位对雇员及其家属提供生活保障，只覆盖受雇佣者。但在中国，社会福利覆盖面还比较窄，加上企事业办社会的传统，国家机关和企事业单位提供福利成为社会福利实现的主要途径----福利制度呈现出异化的特点。因此，对中国福利制度的探讨要从企业福利切入。国家机关和企事业单位提供的福利包括社会保险（养老、医疗、失业、工伤、生育保险等）、带薪休假、住房及其他补贴，主要以社会保障为主。 根据国际经验，社会保障发达的地方，企业保障则不发达；反之，企业保障的发达也会妨碍社会保障的发展。比如，日本的儿童保护在先进国家中处于最低水平，因为日本的企业在工资中包含了抚养补助；日本的社会保障给付额低和公共住房政策的落后也部分地源于日本发达的企业退休金制度和企业住房的普及。因此，目前以企业福利为主的事实恰恰反映了我国社会福利制度的不完善，这为中国社会福利制度的改革和完善提供了充分的理由。中国正处在向社会主义市场经济的转型时期，在激发市场效率的同时保证公平与稳定是我们的目标，社会福利维护社会公平与稳定、调控宏观经济、维护并延续劳动力的三大功能恰好能够帮助我们实现这个目标。但是，非公平的福利制度会妨碍上述功能的发挥并且带来更大的危害。因此，研究目前中国城市中的双重极端化福利现象并提出适宜的改革措施是非常有理论和实际价值的。 二、中国城市双重极端化福利现象的表现 （一）社会保障制度 1、养老保障。养老保障是最主要的社会保障项目。但中国社会化的养老保障制度建设还很不完善：（1）企业养老保险与机关事业单位养老保险两套机制并存，在组织模式、筹资方式、待遇水平方面差距非常大；（2）统筹层次低，以地市（甚至是县市）为统筹单位，既降低了其抗风险能力，也给地方财政带来了很大压力；（3）不同地区养老保险的缴费率差异很大，不利于企业的竞争。 养老保险的最大问题在于，基本养老保险的覆盖面仍然很窄。以所有就业人口为基数，目前其覆盖面不到20%。2003年底，占就业人口66%的农村就业人口中，养老保险覆盖面仅为5%左右，还处在试点阶段；34%的城镇就业人口（包括参加企业养老保险和机关事业单位养老保险的人口）中，养老保险的覆盖面为45.4%。有养老金的老年人只占全部老年人的1/4左右（郑功成，2003）。据判断，城镇就业人口中没有被养老保险覆盖到的主要是农民工、非正规就业人口和正规部门中非正规就业者。 西欧和北欧国家的养老金是普遍性的国民年金，甚至惠及外国老年移民。根据中国目前养老保险的发展速度，再过20年恐怕都达不到全民共享。 2、失业保障。2003年，中国加入失业保险的人员为10373万人，仅占所有城镇就业人员的40.45%。可见，失业保险的覆盖面也很窄。这主要源于制度上的因素。根据1999年颁布的《失业保险条例》，失业保险的范围是城镇企事业单位职工，不包括农民、个体户和自我雇佣者，也不包括国家机关工作人员。 在中国实行家庭土地承包制的背景下，不将农民包括在失业保险范围之内是合理的。但随着城乡劳动力市场界限的松动，外出进城务工的农民工主要在非正规部门和正规部门的非“正式”岗位就业。而企事业单位的失业保险仅仅包括城镇企业、事业单位中的正式职工，非正式的临时工、季节工等农民工密集的人群并不在失业保险范围之内，这既是显失公平的，也增加了农民工城市务工的风险，不利于中国农村剩余劳动力的彻底转移和中国城市化的推进。 3、医疗保障。城市中的保险体系是以所有制和正规与非正规部门作为划分医疗保险实施领域的。城镇的医疗保障只保障城镇单位的职工，没有将城镇的个体、私营等非公有部门的人员，以及灵活就业者、进城打工者、下岗失业职工、城镇失地农民等属于社会弱势群体的人员纳入其中。2000年，企业职工、行政和事业单位职工医疗保障费用保障的仅仅是占13亿人口6%的城镇居民，绝大部分农村居民没有任何医疗保障。农村人均卫生总费用为188.60元，城市居民人均卫生总费用为710.20元，大约为农民的4倍。因此，世界卫生组织2000年在对191个会员国进行的医疗卫生公平性评价中，把中国排在倒数第四位。发达国家（除美国外，）均是全民医疗保障。 如果福利制度在运行过程中出现下列情形，可以断定这个福利制度是不公平的。（1）社会保障覆盖面狭窄；（2）已享受到社会保障的人群，因为保障基金来源差异，享受到的待遇也是迥异的；（3）没有实现真正的社会统筹，社会保险的社会化管理和服务进展缓慢，保障功能弱。如果出现以下情形则是缺乏效率的：（1）缴费水平、待遇标准和范围差异大；（2）社会保障的权利义务不对等；（3）社会保障基金在运营中未引入市场机制，存在挪用、挤占、浪费现象，导致社会保障作用未能有效发挥。根据上面的分析，中国城市的福利制度既是缺乏效率的，也是不公平的。 （二）农民工的福利现状 农民工的身份仍然是农民，随着中国农村劳动力的乡----城迁移，农民工的社会福利项目缺失问题日益凸显。 1、农民工的社会保障项目。（1）失业保障（社会保障的核心）：农民工在失业期间领不到失业补助，只能靠积蓄和借钱过日子（77.2%），或被迫回乡（14.6%）（赵晓霞，2003）；（2）医疗保障：1/3的人生过病，60%的人硬挺，40%的人花钱看病，其中用人单位支付的不足1/12（高金登，2004）；（3）在北京、无锡和珠海三市对城市非流动者、城市流动者和农村流动者进行的调查表明，工作单位为其提供养老保险的比例分别是：北京为68%、25%、2%；无锡为70%、14%、12%；珠海为50%、9%、1%。可见工作单位普遍没有为农民工设计养老保险。（4）劳动时间： 2002年广东省劳动和社会保障厅的有关资料显示，珠三角农民工每天工作8小时或以下者仅占30%，工作时间在12至14小时的占40%多；每月没有休息日的占40%多。这种违反法律规定标准的加班对农民工造成身体和精神的极大伤害，甚至造成“过劳死”。 2、其他福利。就其他福利而言，农民工也是被歧视的群体。（1）住房补贴：与城市工人相比，除了享受不到同工同酬的待遇，农民工还无缘享受福利分房或在政府补贴下购商品房，解决住房的途径一般是租房、利用废旧材料在城乡结合部违规建造简易住所，借用人单位的房子，极少数人自己掏钱买，因此农民工的基本生存环境很差，他们大多生活在城市的贫民窟或城市的死角，无法溶入真正的城市生活之中，文化收益也比较差。（2）子女教育：农民工子女的教育也没有保障，子女就学采取的方式主要有交赞助费、自己办学或干脆就失学。（3）带薪休假：农民工通常不能享受带薪休假。以建筑工人为例，正常工作的工资尚处在拖欠的状态，休假期间根本没有雇主会给他们支付工资。农民工的流动状况也使雇主免于向农民工支付假期工资有机可乘。 福利项目的缺失使农民工完全暴露在进城务工的风险中，从而进城务工的预期收益大打折扣，土地再次成为农民的工最低保障，“兼业”成为农民工在福利项目缺失条件下追求收益最大化和风险最小化的理性选择（彭宅文，2003）。根据伊兰伯格（Ronald G.Ehrenberg）和史密斯（Robert S. Smith）在《劳动经济学(第七版)》中的表述，劳动报酬除了包括以货币支付的实际工资率之外，还包括以各种实物或延期支付体现的雇员福利项目，例如带薪休假以及养老保险、失业保险、医疗保险等社会保障项目。中国农民工进城务工所得基本上是工资报酬部分，福利项目大多处于缺失状态。因此，在2004年前后出现了“民工荒”现象。根据劳动和社会保障部课题组对珠江三角洲、长江三角洲、闽东南、浙东南等主要的劳动力输入地区和湖南、四川、江西、安徽等几个劳动力输出大省进行的重点调查结果，工资待遇低、工作环境差、劳动强度大的企业缺工最为严重。 （三）总结 目前中国城市的福利制度呈现出极端高福利与极端低福利并存现象：极端化的高福利主要是正规部门中的“正式”工作岗位所享受的福利，如国家机关、事业单位、国有企业及其他类型企业中的正式工作岗位的福利。这种福利制下的职工几乎享有从养老、医疗、失业保险到住房及其他各类补贴、带薪休假等。福利在职工全部劳动报酬中所占比重过大，长期以来公务员的“低工资、高补贴、泛福利”分配模式中，相当一部分劳动报酬是以非商品形式无偿提供给职工的，不进入工资。据有关资料统计，以非商品形式支付给职工的福利费用占职工个人收入的15%左右，有的单位接近20%。另据资料表明，城市正式工的福利收入相当于工资收入的60%-100%或以上，其中仅养老保险一项就将近占工资收入的30%（朱镜德，2003）。2005年全国政协对中国6个省市的40余个城市进行的收入分配调查结果表明，公务员的工资还不到其收入的1/3（王建伦，2005）。极端化的低福利所涵盖的工作部门则包括非正规部门的全部及正规部门中的非正式工作岗位,如农民工及非农业户口的临时工等。这种福利制度下的劳动者的福利待遇几乎等同于最低水平的社会保障。其中非农业户口的非正式工能够享有的仅仅是基本养老保险；而绝大多数的农民工在城市几乎无任何保障可言。极端高福利部门与极端低福利部门劳动报酬的比例达到2.11：1（朱镜德，2003）。 三、中国城市双重极端化福利现象的原因 1、中国社会保障体系的多层次性。中国的社会保障体系是多层次性的，从个人自主储蓄到个人自愿商业保险、集体合作保险、企业补充保险、地区统筹保险、国家强制基本保险等保障途径的出现是必然的。但是，对这种多层次性的强调往往会使各级政府将社会保障看作社会的事，忽视、弱化自己在建立社会保障体系中的主要责任者地位，导致强势地区和强势群体的社会保障系统建立得比较快和积累余额比较多；而弱势地区和弱势群体的社会保障体系则建立得非常缓慢、体系脆弱、余额积累得少。 2、人为的制度因素。中国城市双重极端化的福利现象是人为的制度因素造成的。20世纪70年代，计划经济体制下的政府推行重工业优先发展战略，推行严格的城乡隔离制度，试图通过城乡分割为城市工业发展提供必要的资本积累，最终造成了中国城乡二元经济结构。这一大的背景，也是导致城市双重极端福利现象的重要因素之一，大批进城务工的农民工自身的农民身份标签必然会成为城市低端福利的承受者。 3、经济全球化时代的强资本弱劳工。经济全球化加剧了强资本弱劳工的格局。经济全球化使得资本能够在全球大市场寻求与廉价劳动力的结合，因而越来越强，而劳动者只能被动地接受资本的选择，这种强资本弱劳工的格局导致劳动保障和劳动保护的缺失。先进国家因为资本大规模输出面临着经济发展动力不足，失业率居高不下，迫使政府削减劳工福利以刺激企业发展。发展中国家为了在资本市场上吸引外资，不断通过控制本国劳工的福利待遇强化比较优势。目前中国仍然处在强烈需求国外资本和国内就业压力持续扩张的阶段。再加上中国对政府官员政绩的量化考核，导致地方政府只注重招商引资的政绩考核指标，一味地为外资提供超国民待遇，助长了企业忽视劳动保护和劳动保障的气焰。 四、中国城市双重极端化福利现象的影响 二元的制度确实为中国工业和经济的发展做出了难以磨灭的贡献，其所带来的负面影响也是不言而喻的。 （一）对公平和效率的影响 1、对低福利者的非公平性。不同人群享受的福利待遇的差异性对低福利者是非常不公平的。而追求利润最大化的理性企业使用低福利就业者替代高福利待遇要求的就业者则会导致新的失业，是对体制内就业者的伤害，从而损失效率。另外，福利的差异可能引发高福利群体和低福利群体之间的利益冲突。 2、对效率的影响。（1）影响劳动者的劳动积极性。高福利部门内部没有差别、不讲贡献、人人均等的福利收入过大，会挫伤劳动者的劳动积极性，不符合社会主义按劳动、按技术、按贡献等多元素的分配原则。按照科学的方法计算，职工福利费用的支出一般应不超过全部收入的10%。（2）对企业效率的影响。企事业单位办社会的福利制度给企事业单位带来了沉重的负担，直接影响到了企业的经营效率，中国国有企业的经营乏力就是很好的明证。 （二）对就业的影响 双重极端的福利制度导致劳动力市场被分割为高福利就业市场和低福利就业市场。在这两个市场上，就业状态迥然不同。 1、高福利就业市场。在当前中国面临着城市新增劳动力就业、农村剩余劳动力转移就业和企业下岗失业人员再就业“三碰头”的局面下，双重极端化的福利制度加剧了高福利部门就业的严峻形式。因为：国有企业等高福利部门的大批下岗工人将以往的高福利作为自己保留工资的一部分，作为再就业劳动报酬的参照水平，再加上其人力资本水平较低、年龄偏大，再就业----再次进入高福利部门是非常困难的；另外，理性劳动力也会争相追逐高福利工作岗位，造成岗位紧缺、劳动力供给大于需求的局面。 2、低福利就业市场。与高福利市场的失业状况相反，低福利市场上企业会出现劳动力短缺。短缺的劳动力以部分国有企业下岗职工、部分新增劳动力和大批农民工（前面所说的民工荒就是低福利市场上企业缺工，雇佣不到所需要的农民工的真实写照）为主体。 温家宝总理指出：“中国每年新增劳动力1000万；中国的下岗失业人口大约1400万，进城的农民工一般保持在1.2亿。”中国城市下岗职工再就业率一直呈下滑趋势，1998年为50%，1999年为42%，2000年为35%，2001年为30%，2002年为15%，由此导致中国城镇登记失业率逐年攀升：1998、1999和2000年均为3.1%，2001年为3.6%，2002年为4%，2005年为4.3%。 （三）对人事制度改革的影响 双重极端的福利制度加大了人事制度改革的难度。高福利部门人力资本水平低、工作效率差的劳动者不愿意退出该部门，而人力资本水平高、工作效率高的低福利部门的劳动者因为体制的原因也无法进入高福利部门。这反映出双重极端化的福利制度是损害公平而且缺乏效率的。 五、中国城市的福利制度改革 政府应该介入福利制度改革，首先是因为社会福利是政府调控宏观经济、弥补市场缺陷的一项重要的社会政策手段，政府能够通过国民收入分配与再分配，在保持市场效率前提下维护社会公平的社会经济职能的体现。另外，社会福利中的社会保障产品是优值品,因为消费者未能充分认识到产品给其带来的利益，使它对产品的效用评价过低，若任由消费者根据自己的偏好购买，市场提供的优值品数量会低于资源配制的最佳水平，从而造成资源配制不足的效率损失，比如，城市农民工就缺乏参加社会保障的积极性。因此，对优值品的消费需要采取一定的公共管制措施（对经济主体的决策施加某些限制），强制性地要求消费者将对该产品的购买量增加至某一合理水平。 （一）改革的基本构想 中国城市双重极端福利制度改革的指导思想是：缩小高端福利和低端福利之间的差距，促进劳动力市场的统一。 1、在城市建立统一的福利制度。通过降低极端高福利水平和提高极端低福利水平缩小高端福利和低端福利之间的差距，目标是建立统一的福利制度，在不同部门实现统一的福利水平，打破以福利差异为标志的市场分割。劳动报酬的差别仅仅来自于工资率差异。而我们知道工资率的差异反映了劳动力单位时间内劳动生产率的差异（可以考虑将一部分福利以工资的形式进行支付）。因此，市场上劳动报酬的差异代表的是不同生产率水平和不同人力资本水平，这样的劳动报酬决定机制才是有市场效率的，也是能够体现社会公平的。通过建立统一的福利制度，不同类型劳动力市场的差异将通过人力资本水平来体现。 从静态上讲，不同人力资本水平的劳动力能够根据自己的人力资本水平选择适合自己的岗位，各种不同人力资本水平的拥有者会在相应的劳动力市场上供给劳动力，而市场会根据其需求情况确定实际的劳动力就业水平。在完全竞争的假设下，每一个市场都会达到均衡。 从动态上讲，不同人力资本水平的劳动力市场之间并不是完全分割的，他们之间仍然会发生劳动力的相互流动：（1）具有较高水平人力资本的劳动者在知识老化后会流入较低水平人力资本市场上；（2）较低水平人力资本市场上的劳动力在高劳动报酬的吸引下，会通过人力资本投资来提高人力资本水平，流入较高水平人力资本市场。不论是从较高水平人力资本市场流入较低水平人力资本市场，还是从较低水平人力资本市场流入较高水平人力资本市场，劳动力都不用担心福利问题。以农民工为例，在有了福利保障之后，其在城市务工的稳定性会增强，有利于实现中国农村剩余劳动力的彻底转移，实现农村土地的规模经营，这与提高城市化水平的努力也是完全吻合的。 2、背景制度改革跟进。在城市建立统一的福利制度，现有的以极端高福利和极端低福利为标志的劳动力市场界限将不复存在，劳动力会依据其自身人力资本水平自动实现分流。但是，福利制度的统一还需要其他制度改革的配套才具有现实性和可行性。（1）关于人力资本投资。福利制度的统一并不意味着低人力资本拥有者能够安于自身人力资本现状，他们有着足够的动力进行人力资本投资。从劳动力需求角度讲，社会的进步不断要求就业者人力资本水平的提高，而劳动力供给者只有不断进行人力资本投资，吸收新知识或更新旧知识，才能适应劳动力的需求，实现劳动力的价值。另外，以福利制度的统一为前提的劳动报酬差异引导着理性劳动力不断进行人力资本投资，追求高收入。在强大的人力资本投资需求背景下，政府要竭力提供足够的人力资本投资设施、投资机会、投资项目，那么，在满足人力资本投资需求的同时也实现了产业结构的高级化，提高了人口素质。（2）关于二元的制度。就城市中大批的农民工而言，实现其福利制度与城镇人口的统一还有赖于城乡户籍制度的改革，有赖于农村社会保障制度的建立，有赖于城乡人力资本投资机会的平等和投资准入标准的统一。福利制度的统一也只有放在这一大的制度变迁背景下才能实现。 （三）改革的影响 1、正面影响。（1）实现人力资本的合理配置。通过降低高福利部门的进入门槛，有利于人力资本在经济中的合理配置，原低福利部门人力资本水平高的劳动力可以流入高水平人力资本市场，实现其人力资本价值。而与高人力资本部门不匹配的劳动力则会流入与之人力资本水平相匹配的较低水平人力资本市场，减轻雇佣方的负担，而雇佣方通过用低福利部门劳动力来替代高福利部门在职者和求职者从而导致下岗失业的现象也会逐渐消失。那么人事改革难所遇到的问题也会迎刃而解。（2）提高劳动力素质（前面已述）。（3）促进社会和谐。奥肯在《公平与效率》中指出，“不应允许市场裁决生存与死亡”。福利制度首先应当具备公正性和公平性。随着改革开放的深入，中国已经逐步从过去共同贫穷的时代走向利益分割的时代，贫富差距、城乡差距、地区差距和劳资关系恶化是一味追求市场效率、忽视社会公平、福利制度失衡的直接后果，同时也是各种社会矛盾激化、社会冲突的根源。这些失衡和不和谐需要通过制度化的福利体系来熨平。构建和完善福利制度是在政治、经济和社会层面之外，从伦理道德这一新视角来解决社会公平问题。 2、负面影响。建立统一的福利制度在降低高福利部门劳动力成本的同时也会直接提高原来低福利部门的劳动力成本。但无论是从维护社会公平还是从追求市场效率的角度，这都是改革过程中必须要经历的阵痛。这也是劳动力需求方在总成本增大的基础上竭尽提高利润率，不断追求高附加值、高技术的压力和动力，有利于中国企业培育自己的核心竞争力，提高企业实力，最终有利于中国技术结构和经济结构的升级。那种认为提高低福利部门福利水平、构建福利缺失部门劳动者福利会导致中国丧失廉价劳动力资源这一比较优势的观点是不值得提倡的。通过研究不难发现，凡是在国际市场上有竞争力的企业，都是福利待遇好、工资水平高的企业。原因在于，这些企业的竞争力来自于高附加值产品，而高附加值产品是由高素质劳动力创造的。他们的优势不是廉价的劳动力。同时中国的现实也表明，凡是低福利水平、福利缺失的企业，也是没有竞争力的企业。可见，将企业的竞争力死死绑定在廉价劳动力上并不是一个企业的核心竞争力所在，也不是企业生存长久之计。 另外，将廉价劳动力资源优势理解为不给劳动力提供劳动保护和劳动保障是错误的，也是不人道的。在这种观念指导下的雇佣决策只会导致劳资冲突。 五、结论与讨论 （一）结论 以社会保障为主导的社会福利制度是实现公平的手段。享受福利是全体国民的权利，因此，全体国民都应该被覆盖在福利制度的保障范围之内。在向市场经济体制转轨的过程中，中国城市的双重极端福利现象恰恰反映出中国福利制度的覆盖面是相当狭窄的，这显然是有违公平的，公平的损失会降低市场的效率，因此，必须推行福利制度的改革，缩小高端和低端福利之间的差距，以人力资本水平代表的生产力水平作为工资发放的标准，以人力资本水平的高低为依据，拉开劳动者之间的劳动报酬差距，从而激发人们进行人力资本投资的积极性。这种改革导向能够在保证公平的基础上实现市场效率，同时也是中国提高劳动力素质，为产业升级奠定基础的有效途径。 长久以来，中国的收益分配都是典型的工资分配和福利分配的混合，低工资制度导致工资收入不足以维护劳动者及其家庭成员的正常生活，因此，政府和企业必须提供免费住房、集体福利设施和生活困难补贴等多项福利措施来保证基本生活需要。可见，在“低工资、泛福利”的分配格局中，福利分配实际上包含了劳动者的部分工资所得。通过改革将一部分福利内容转化为工资，不仅如实反映了劳动者的生产率，也屡顺了分配关系。 （二）讨论 讨论之一：中国城市和农村劳动者之间的福利差距远远大于城市中的双重极端福利之间的差距，因此，改革的另一攻坚任务就是缩小城--乡福利差距。目前中国农村就业者不在企业雇佣范围之内，因此，普遍没有享受到社会保障。解决的途径有两个：第一，加快城市化步伐，扩大产业劳动者的范围，通过将农村劳动者转变为产业劳动者将其纳入福利体系。以日本为例，大约6600万就职人员中有5300万（82%）属于雇佣劳动者，因此，企业保障的覆盖率非常高。这当然要以产业的吸纳能力为前提；第二，建立和完善农村的社会保障体系，直接将农村人口纳入福利体系。就目前中国的实际情况而言，这两条措施双管齐下，可能是迅速实现福利保障覆盖全国人民的有效措施。当然，这是一项系统工程，也是以后要研究探讨的话题。 讨论之二：在长期的计划经济时代，国有企业一直扮演着政府附属物、社会福利性组织和职工之家等多重角色，角色的错位导致企业保障制根深蒂固，因此，传统的企业福利实际上是一种异化了的福利。这种异化的企业福利在国有企事业单位中表现尤为突出。实际上，除了我们上述的福利制度改革设想，将福利从企事业单位中剥离出来，使福利走向社会化、社区化是中国福利制度改革的最终目标。但这个目标的实现比单纯缩小极端高福利和极端低福利之间的差距的改革更加困难，还需要走很长的道路。 参考文献： [1] 朱镜德.双重极端化福利制度现状的影响[J]. 中国社会保障，2003（12）：22—23. 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