马光远：中国究竟有多少土地闲置？

光远看经济             文／马光远

最近，国土部为促进已供应住宅用地尽快形成住房有效供给，9 月下旬开始部署开展住宅用地出让合同执行情况检查，检查范围包括 70 个大中城市和热点城市苏州市。国土资源部表示，此次检查意在督促加快住宅用地开发建设，有助于改善住房供求关系，稳定市场预期，促进房地产市场平稳健康发展。可以说，这是在中国房地产调控进入各方角力的关键时刻又一重大举措。然而，这事并不新鲜。自我研究房地产市场以来，每次调控周期，都会对闲置土地进行督查。记得最清楚的是 2010 年的时候，《中国证券报》有一个报道，说国土资源部已将一份涉及全国 1457 宗闲置土地的统计表交予银监会，银监会将根据这份 " 黑名单 " 做一次全面的风险排查。而这份《有关房地产开发企业土地闲置情况表》中，详细列出了省市、项目名称、闲置土地的受让人、合同编号、合同签订时间和约定的开竣工时间等内容。因为内容太详细，让人无法对这个名单的真实性怀疑，然而，对于这么一份名单，国土资源部有关人士当时在接受采访时却表示，国土资源部并没有发出这样一份 " 黑名单 "，也不存在所谓的 " 黑名单 "。后来，《第一财经日报》对这份所谓的不存在的黑名单进行了跟踪核实调查。事实证明名单上所列的闲置土地是存在的。
后来的情况有点喜剧，国土资源部在后来召开的新闻发布会上，当时的土地利用管理司司长廖永林称，截至（2010 年）5 月底，全国共上报的土地闲置高达 2815 宗，远远高于此前媒体披露的 1457 宗，面积达 16.95 万亩，这些闲置土地相当于三个澳门的面积。
如果有兴趣，你会发现，而关于土地闲置的情况也没有多大的改观。比如，国家审计署 2015 年发布的审计报告称，截至 2015 年 6 月底，北京、天津、河北、安徽、江西、湖北和福建 7 个省闲置土地总面积 3.6 万公顷，其中安徽省闲置土地面积最大，为 1.66 万公顷。
国土部 2015 年发布的《2014 年国家土地督察公告》显示，截至 2014 年 9 月 30 日，近五年内，全国批而未供土地 1300.99 万亩，闲置土地 105.27 万亩。
2015 年 9 月 19 日，华商报报道陕西土地闲置情况，称 " 审计和督察发现，我省有闲置土地 277 宗、1714.11 公顷，闲置时间最长 18 年，少则 1 年多。而到 8 月底，针对闲置土地的处置完毕率仅为 5.03%，在全国排名靠后。"
另外，2015 年 7 月，国务院办公厅专门发出《关于对全国第二次大督查发现问题进行整改的通知》，要求有关地区和部门认真纠正，严肃整改，限期处理解决好存在的问题。整改通知要求整改的事项共有 26 项，首当其冲的就是闲置土地问题。国务院督查发现，多地存在建设用地大量闲置的问题。有的地方 2009 年到 2013 年已供应的建设用地中，闲置土地总量占当期年平均供应量的 30% 以上。
据国土资源部介绍，截至 2015 年 6 月底，全国已处置闲置土地 24.24 万亩，占专项督查发现闲置土地总量的 23%，其中动工建设 12.96 万亩、收回 10.28 万亩、置换 1 万亩。
2015 年 1 月，全国国土资源工作会议透露，自国土资源部启动节约集约用地专项督察以来，共清理出批而未供和闲置土地上千万亩，相当于过去两年新增用地供应指标的总和。
《中国国土资源报》2016 年发表谭永忠等人的文章《对我国闲置土地若干问题的研究与思考》，文章中有一段数字可谓触目惊心，摘录如下："2009 年全国第二次土地调查汇总数据显示，我国城镇空闲地面积为 40.90 万公顷（2013 年已经降为 31.81 万公顷），占全国城镇土地总面积的 5.63%，相当于全国城镇仓储用地面积的 2.4 倍、商服用地面积的 90%、约为全国城镇工业用地面积的 1/4。尽管这里所指的空闲地的内涵与闲置土地的内涵不完全一致，但从一个侧面表明，我国城镇闲置土地的规模相当可观。
城镇空闲地的规模超过除山东、广东、江苏三省以外，全国其他任一省份城镇土地的总面积；甚至超出河南省城镇土地总面积 5%，是上海和北京城镇土地总面积之和的 1.2 倍。如果以人均城镇建设用地 100 平方米计算，则可满足超过 4000 万城镇人口的建设用地需要，或者可以建设 100 万人口的特大城市 40 座，或者 50 万人口的大城市 81 座。
我国城市的空闲地面积为 17.18 万公顷，建制镇的空闲地面积为 23.72 万公顷，两者基本上为 " 四六开 "。城市空闲地面积占全国城市土地总面积的 4.86%，比上海和北京城市土地总面积之和还多 1 万公顷。建制镇空闲地面积占全国建制镇土地总面积的 6.36%，与四川和重庆建制镇的土地总面积相当。"
列出这么多枯燥的数字，是想告诉大家，土地闲置问题绝非一个非常新鲜的话题，从中国房地产市场化以来，这个问题就一直存在，而且，几乎每隔一段时间总会听到有关部门掀起了治理土地闲置或者囤地的风暴，然而，风暴之后，土地闲置依旧。并没有取得多大的成效。以至于中国土地市场形成了一个无法自圆其说的困境：一方面是土地资源稀缺，土地无法满足居住需求，另一方面，大量供应的土地却白白闲置。


土地闲置问题，历经多年的执法风暴，依然成为中国土地市场的痼疾，想来问题绝对没有开发商囤地炒地牟取暴利那么简单。根据相关政策规定，土地出让后原则上开发时间最长不得超过三年。土地闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。但事实上，这个规定很少真正执行，因为很多土地没有开发闲置，责任可能根本不在开发商，而在地方政府。国土部部长姜大明曾经表示，根据 " 房子是用来住的，不是用来炒的 " 定位，国土部提出 " 住宅用地是保障住有所居的，不能拿来炒作囤积 "，将进一步规范土地市场秩序，遏制炒作土地的投机行为。但是，从过去土地闲置的情况看，因 " 毛地 " 出让拆迁难、调整规划等政府和客观原因造成闲置的几乎占到了闲置土地的六成以上。在政府存在责任的情况下，执法难度之大，可以想象。如果说仅仅是开发商的原因，那倒好办。
如果不能从土地市场的源头入手，查清各种责任，理顺利益关系，让地方政府之手不要在土地市场伸得过长，只是把囤地的责任推给企业，推给开发商，是难以解决这个问题的。必须清醒地认识到，在当下，真正囤地牟利的未见得是企业，很多情况下是一种政府行为。