中国城乡二元土地制度下形成的“先国有化、后市场化”的城市土地资源配置方式，不能适应改革开放以来投资办厂、基础设施建设和大规模安置流动人口对土地的 巨大需求。在政府和原住民的利益碰撞中，大量农村土地自发流转参与城市化、工业 化，产生了所谓“土地房屋历史遗留问题”。深圳是全国第一个通过征地和转地的方 式实现市域范围内全部土地国有化的城市，由此结束了城乡二元的土地体制，但却产 生了一个天量“合法外用地”和“违法建筑”与合法土地房屋并存的二元结构。与此 同时，深圳的建设用地资源几近耗尽，城市再开发面临重重困难。要解决这些问题， 既不能急，因为铁腕拆除的风险不可控，也不能拖，因为无法承受拖延的高昂代价。 调查发现，深圳的改革实践中已经包含了可行的政策元素，其突破口是以缴纳“确权 税”（一个各方可接受的比例的土地） 为前提，更新“合法外用地”和“违法建筑” 的法律产权关系，并以此促进城市再开发。本文提出，以“尽可能把绝大多数人的活 动纳入合法框架”为出发点，从行得通的实践经验中提炼政策元素，就可以打开更新 城市的市场之门，走出以市场机制配置城市空间资源的新路。


深圳的发展史，是一部改革开放引发快速城市化的历史。从1979年到2011 年，深圳市的建成区规模从3平方千米扩大到934平方千米，增长300多倍；城 镇人口从3万增加到1500多万，增长500多倍；GDP从1.96亿元到突破11000亿 56 元，增长5000多倍。这在城市发展史上，是难以被超越的纪录（作为比较，东亚奇迹之一的香港，从1841年建市到2011年，人口从1.2万增加到710万。上海 1843年开埠，人口不足10万，目前人口大约2400万，170年间约增长了200多倍）。


放眼未来，深圳再次面临新的机遇。综观全球工业化、后工业化与城市化大势，基本趋势就是经济、人口与资源在空间上的持续集聚，带来经济密度的大幅提升。我们相信，中国未来城市化的进一步发展，将在高度繁荣的华南地区，造就以一两座国际大都市为核心的都市圈，成为覆盖全域、辐射全国、影响东南亚的增长极。在形成未来增长新格局的城市间竞争中，深圳理应当仁不让。


深圳也面临一连串挑战。比较紧迫的，是这个快速增长的城市可用的未建设用地已近于耗尽。据2011年深圳市土地利用变更调查数据初步统计，全市国土面积1993平方千米，除去农用地面积906平方千米外，建设用地面积已达934 平方千米，占全市国土面积的47%。在规划的约束下，到2020年，全市实际可 新增建设用地仅为 42 平方千米（按照城市规划的惯例，城市建设用地一般不超过市域面积的50%）。实际上，2008 年以来深圳的土地供应一直下降，土地供应任务从2009年起连续三年没完成。


对照毗邻深圳的香港，开埠170年，建成区面积只占全部土地面积的21%， 不到深圳的 47%的一半。内地城市中，北京建成区面积仅占全市总面积的 8%， 上海和广州则分别为13.5%和12.5%。显然，深圳既没有外扩的空间，也不可能在现有城市框架内大幅度增加建设用地。要在未来的城市竞争中胜出，深圳必须 新思路，寻求新的突破。


换一个角度来看，深圳尚有提高土地利用效率的巨大空间。2010年深圳每平方千米的 GDP 为 4.77 亿元人民币，在国内领先（北京为 0.9 亿元，上海为 2.7 亿 元[4] ），但相比于香港的14.3亿元和新加坡的18.4亿元，仍有不小的距离。在深圳市内，原关内与关外的土地利用效率也存在着巨大的差别：关内每平方千米GDP 达到12.4亿元，而关外仅为2.8亿元 ，说明深圳拥有进一步提高土地利用效率的极大潜力。


深圳未来的城市发展，重点在存量土地的再开发。但是，伴随着深圳奇迹的创造，以往的快速发展也留下了大量复杂的历史遗留问题。最集中的表现，就是在这座现代化的城市尚存在着天量“违法建筑”（这里的“违法建筑”，根据1999年出台的《深圳市人民代表大会常务委员会关于坚决查处违法 建筑的决定》，以及2009年出台的《深圳市关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》的有关规定 来加以定义。大体可分两类，一类描述具体的违法条件，另一类则叙述各时间段未经处理确认的存量违 法建筑与新增违法建筑。具体违法条件又按照用地合法性分为两种。一种是在所谓的合法外土地上的建 筑，这部分土地名义上已经属于国有，但由于征地补偿不到位、生态控制线规划不合理、返还用地指标 落不下等原因“应转未转”，还处于原住民的实际控制中。另一种则是取得合法土地使用权，但因改建、 加建和扩建，政府不予颁发“五证”的建筑，例如原住民所建私房符合一户一栋原则但超过480平方米 面积的部分。）。根据粗略统计，在深圳市全部现存土地和房屋中，“合法的”与“合法外或违法的”，几乎各占一半。这些“法 外世界”里的土地与建筑，政府拿不走、村民用不好、市场难作为，严重阻碍了土地和空间资源的再开发和再利用，成为深圳争当未来城市增长极非挣脱不可的 锁链。


本报告梳理深圳土地问题现状，厘清历史遗留问题的根源，分析再开发面临 的约束和困难，并为寻找解决问题的突破口提出建议。

高速发展的急就章


（一）        背景：土地转让制度的变革


1980 年代初，当中国打开国门开放市场的时候，土地作为最基本的生产要素，仍受到高度严格的计划管制。1982年宪法第十条明文规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”在此框架下，任何建设用地需求，都只能经过政府征用、划拨来获得满足。为了率先抓住改革的机遇，尽快满足外来投资办厂、建设基础设施和安置大规模流动人口对土地的需求，深圳翻开了土地政策调整的急就章。


1987年12月1日，深圳市政府第一次采取公开拍卖的方式，向市场有偿转让了一幅国有土地的使用权。1987年12月29日，广东省人大常委会通过《深圳经济特区土地管理条例》，首次规定“特区国有土地实行有偿使用和有偿转让制度”。在深圳先行先试的基础上，1988年全国人大通过了宪法第十条的修正案： “任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权 可以依照法律的规定转让。”这样，土地使用权的转让，第一次有了合宪的制度基础。当时的改革从实际出发，通过使用权的转让实现了土地流转，解决了开放 环境下发展经济的燃眉之急。


不过，尽管宪法规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，但当时并没有现成的法律可“依照”。譬如，农村的集体土地属于可以“依照法律的规定 转让”的范围吗？中国宪法规定，城市土地属于国家所有，农村和城市郊区的土 地属于集体所有（法律规定属于国家所有的除外）。同时，从1986年到1998年的 《土地管理法》，都规定了农村集体土地仅限于农用或农民自用，不得转让给非农 民主体用于非农建设。对农村宅基地的市场流转，政策更是多次加以严格禁止。 2007年12月30日国务院专门下发了《关于执行有关农村集体建设用地法律和政 策的通知》，重申“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购 买宅基地、农民住宅或小产权房”。结果，农村集体土地被排除在“依照法律的 规定转让”的范围之外。土地使用权的转让，在事实上已成为国有土地特有的权 利。在这一法律框架内，农村集体土地唯有被征用为国有土地之后，才能进入市 场流转。这就在制度层面内生了一个独特的资源配置逻辑——“先国有化、后市 场化”。


随着工业化、城市化的迅速发展，特定区位的土地价格暴涨，巨大的土地增 值收益触发了各地的“土地饥渴”，从而派生出地方政府不断把更多农村集体土 地转为国有土地的冲动，并连带激发扩张城市边界的无尽动力。中国从此迈出了 “土地城市化快于人口城市化”的步伐。同一过程中，尽管法律没有给农村集体 土地进入市场的合法通道，但农民及其集体、特别是大都市周围的农民及其集 体，也逐渐认识到土地流转带来的增值机会。由于历史上农村房屋允许买卖和租 赁[1] ，城郊农民及其集体常常通过农房、厂房的转让来分享城市化带来的建设用 地升值。城市政府夹在这些利益博弈之间，对上抵触部门的土地管制，为城市土 地收益争取更大的空间；对下则坚决维护国有土地独有的合法转让权，追求扩大 征地规模，并从严限制农民及其集体分享城市土地升值。在实践中，“先国有 化、后市场化”的制度安排，搭建了中央政府、地方政府，以及农民和农村集体 之间博弈的舞台。


（二）        深圳：新二元的形成


1987年深圳土地的“第一拍”，打开了工业化、城市化的土地之门。1992年 邓小平南方谈话之后，深圳的增长速度更加迅猛，平均每年新增建成区面积35平方千米，相当于东部一个中等县级市的市区面积。如此高速发展的势头，依赖大量新增建设用地，势必受到国家土地管制政策逐年收紧的限制和掣肘。


在此背景下，深圳市政府在1992年出台了《关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定》，对原特区内农村土地实行“统征”，即把特区内全部农村土地转为 城市国有土地。2004年，深圳市又对特区外实施“统转”，把全部关外农民转为 城镇居民，以此实现深圳市全域的土地国有化。事后看，“统征”和“统转”除 了谋求国有土地增量的相关收益外，更重要的是谋求消减国家土地管制对城市发 展的束缚。在体制上，“统征”和“统转”完成了土地的全盘国有，终结了原先 国有土地和农村集体用地并存的二元格局。


始料不及的是，“统征”和“统转”却造成了“对下”的麻烦和紧张，并由 此悄然形成了一个新的二元结构。特别是 2004 年的“统转”，在补偿方面沿用 1992年“统征”的标准，但事隔十二年，深圳的地价早已翻番，而关外的原村民对土地升值也已经形成早先难以比拟的强预期。面对“统转”，原村民及其基 层组织不难估算政府给付的补偿与日后土地升值之间的巨大落差。于是，原村民 及其基层社区组织纷纷抵制“统转”，并在自己实际可以控制的土地上“种房保 地”，形成“违建”和“抢建”高潮。根据2010年深圳完成的农村城市化历史遗 留问题违法建筑信息普查统计结果显示，全市农村城市化历史遗留违法建筑普查总量为35.7万栋，建筑面积为3.92亿平方米，用地面积131平方千米。如此规 模的“合法外土地”与“违法建筑”，在中国特大城市里颇为罕见。


更为严峻的是，生活在“违法建筑”里的外来人口高达700多万，约占全市总人口的一半。这一数量庞大的群体参与着深圳的建设，事实上也对深圳发展做 出了不可抹杀的贡献。他们与原村民一道，构造了一个“非正规深圳”。在“非正规深圳”的“原农村集体经济组织继受单位”里，也有党组织、行政机构及合 法的经济组织（社区股份公司），并实际担负着对深圳市半数人口的公共服务与社会治理。任何一届深圳政府在处理“合法外土地”和“违法建筑”问题时，都 不能忽视这种“非正规活动”的组织特征。


结果，经过两次推进，深圳全域土地在名义上已经全部国有，消除了在其他城市尚存的城乡土地二元所有制；但在全盘国有土地之内，深圳又生成了一个 “法内世界”与“法外世界”旗鼓相当并密切交织的新的二元结构。


国有化的地，原村民的房


在深圳新二元结构下，房与地在法律上分离。土地在法律上属于国有，但建造在上面的大量建筑物却由原村民实际控制、受益与转让。对如此数目巨大、利益丰厚的“房地产”，市政府与原村民各自表述、互不相让，结果是土地和空间资源得不到有效利用，违法违规建筑层出不穷，政府不但要支付高昂的行政成本，还要面对潜藏着的较高的社会风险。


（一）“房地分离”捆住手脚


在政府部门看来，既然土地已经全盘国有，所以部分事实上仍然被原村民及其组织控制的土地，就是“应征未征，或应转未转”的国有土地。什么时候政府要用土地，只需对加盖其上的房屋拆迁给予补偿，并不需要对房屋下面的土地再行补偿。但在世代生于斯长于斯的原村民看来，既然这部分土地在“统转”时未 予足额补偿，或遗留了其他未了的问题，那就是“应补未补”的土地，因而仍然属于原村民集体所有。政府要拿走这部分土地，要讲程序和政策，不但要补房价，还要补地价。


麻烦在于，在地价翻番的背景下，当时未了的“历史遗留问题”，拖来拖去 就变得难上加难。可观察的趋势是，土地的市价越高，相关各方就越难以达成妥协。此外，在地价升值预期的影响下，货币补偿方式就越发不被接受：当政府强调“以货币补偿为主”时，原村民也明白了“货币是易贬资产，土地才是升值资产”的道理。他们要求保留实物土地，本质上是要求保有部分土地的开发权。


尽管政府拥有名义上的土地所有权，但在实际中却难以行使；原村民虽然在事实上享有着使用、收益、转让等诸项权益，但不能堂堂正正地从事合法的开发与再开发，常常因此错失市场机会。尽管“违法建筑”可以避税，但这点“好处”似乎也难抵时时遭受“查违”、“拆违”的巨大风险。这就使深圳原本就很紧张的土地资源陷入了“政府拿不走、村民用不好、市场难作为”的困境，深圳市 政府、原村民集体，乃至整个市场都不是赢家。


例如，宝安区沙井街道共和社区有一块占地3万平方米的旧厂房，早已整理 为空地并计划改为商用。该项目在2005年就已申请报批，但整整七年都得不到 批复，土地长期闲置。该社区还有一处办公楼和一处工业大厦项目也在改建中途 被叫停。龙岗区三联松元头片区的更新项目，因为合法土地指标不足，从2004 国际经济评论/2014 年/第 3 期 更新城市的市场之门—— 深圳市化解土地房屋历史遗留问题的经验研究 61 年开始就悬而未决，损失巨大。这些故事，在数百平方千米的范围内不断上演。


（三）        屡禁不止的“违建”


合法开发难上加难，“法外活动”就有了不可抗拒的吸引力。由于合法合规 开发的代价过高，不少基层社区被推入“快违建、快收益”的怪圈。宝安区西乡 街道河东旧村区本是遵纪守法的社区，多年来基本没有抢建和违建，始终寄希望 于合法报批、统一改造。但是，由于项目内很大一部分原村民的宅基地没有合法 手续，所以一直不能动工。对比之下，一河之隔的河西片区，不惜顶着“违建” 风险拆掉了旧房、建成先进的新小区，不但很快收回了建设成本，还给社区带来 可观的收益。于是，河东村的干部群众愤愤不平，纷纷抱怨“守法不如违法”。 又如，宝安区福永街道新田社区的工业园因为被划入生态控制线，厂房无法出 租，但每年仍需支付利息数百万元，人均超千元。同样，前述共和社区被叫停的 办公楼项目也因为项目搁置，每月承担的利息甚巨。合法化的超高成本为渊驱 鱼，不断把社区和原村民“赶”向违建！


总体来看，2004年“统转”后，原特区外几度出现“违建”高潮，“违法建 筑”也逐渐发展出了包括“统建楼”在内的多种形态。尽管深圳的“违建”潮 大体上已经平息，但“查违”工作的成本巨大。过去教训的启示是：经济规律不 可抗拒，只要违建收益大大超过违建成本，这类活动就断难以根除。