如何看待地方债
李华芳


2009年的中央经济工作会议的基调是“调结构、防通胀”，已经明显扭转了2008年的“保增长、促发展”基调下的宏观经济政策方向。调结构并非朝夕之功即可完成的，一年也不行，事实上中国调结构的宏观政策也已经实行多年，即便在2008-2009期间也是如此。经济刺激计划被要求向节能环保产业有所扶持，并且加大了在第三产业上的投入，尤其是文化产业和医疗服务领域。“调结构、防通胀”尽管表面上并没有触动经济刺激政策的方向，但已经为退出经济刺激计划留了后路。


事实上，如果要继续维持大规模的经济刺激计划，可能会遭遇的困境就是财政压力，尤其是地方财政的配套压力。马光远在《地方债务恐成中国经济第一杀手》一文中就强调地方配套可能采用的措施，除了发行地方政府债之外，就是利用城投债等高风险手段融资，以及地方财政违规担保融资。这可能对地方造成毁灭性的打击，不利于中国经济的远景。


我同意如果不执行退出计划的话，地方财政将会吃紧。但我的解决方案却是继续鼓励地方发政府债。尽管目前地方债的销路其实不佳，但我认为允许地方继续发债将是一个重要的举措。理由是：如果维持经济刺激计划，城投债和违规担保的风险要大于政府债；地方政府债销路不佳的原因在于政府债的销售需要调整策略，让更多地方的百姓成为政府债的持有者；如此一来，至少可以部分促成地方百姓成为政府的债主，拥有债权。这意味着，通过购买地方政府债的形式，地方公众至少有机会可能获得部分对地方公共政策的话事权，而政府由于面临要紧的财政压力，将不得不出让部分权力。这里面的道理并不复杂，债主对借钱的，多多少少拥有点巴泽尔所说的“产权”。


而且即便宏观政策转向，为了调结构和防通胀而停止刺激计划，地方财政的压力并不会大幅度减轻。这是因为不论是文化、教育和医疗卫生等领域的投入，地方都需要配套大部分的支出。地方财政同样会受到压力。不过，地方政府若能向地方举债，这种压力就会减轻。理由同样不复杂。一个地方的治理，如果能提高地方的资金的使用效率，将会有利于地方的经济增长和福利改善。并且调整经济增长方式和产业机构，同样需要更多的地方自治。


在中国转型的过程中，应该避免一种一刀切的思维。中国是一个如此巨大的国家，以至于适用于北京的政策并不一定适合上海，而上海方面行之有效的同样不是全国的榜样。试点改革在中国改革的历史上有其积极和重要的意义，但改革进入到深水区，需要各个地方自己去摸着石头过河，而不再是统一步调。从财政压力的角度来看，要实现结构转型同时不对地方产生过大的财政压力，应该允许地方政府千方百计动员地方资金，而政府债是一个不错的选项。