目前，合作社发展已经成为“三农”领域，乃至全社会关注的热点。不少学界和实务界的人士都注意到了政府在合作社发展中的责任、职能问题，探讨了政府和合作社的关系，但多局限于行政工作、法律层面。从政治与行政学的视角看，在合作社发展中，政府不仅要转变职能和工作方式，更要实现政府理念的转化和更新。这不只对合作社发展有意义，也是行政现代化和整个社会进步的重要组成部分。    政府理念：必不可少的追问
    政府理念是政府所秉持或表现出来的理念。政府行为是有目的、有计划、有意志的行为，政府行为同个体行为一样，也受到其内在文化的影响和支配，其中，政府理念是层次最深、影响最长久的部分。政府理念反映了政府对公共管理基本问题的认识和态度，如政府的使命、职责、能力以及政府与其他组织、群体和个体的关系等。政府理念影响到公共管理目标的确定，任务的排序，执行方式的选择，投入资源的种类和数量，认真程度和坚定程度等等。政府理念政府行动的内在依据，也是解释政府行动的重要变量。
    与其他组织相比，政府影响社会生活的广度和深度都非常巨大。政府拥有庞大的组织机构、丰富的经济社会资源、严密的组织纪律，从而拥有巨大的力量。政府的权力来自于法律的授予，从而有很高的权威。政府是生活中各种规则的主要制定者和维护者。政府管理的范围囊括了政治、经济、文化、教育等诸多领域。鉴于政府的巨大社会影响力，研究众多社会问题时都必须关注政府，特别是政府理念。
    为了更好地理解政府在合作社问题上的行为和作用，有必要超越政府关于合作社的具体行政行为、政策措施等，而上升到对政府理念的追问。
    政府理念：影响合作社发展的重要因素
    国际合作社联盟对合作社的定义是：“合作社是人们自愿联合、通过共同所有和民主管理的企业来满足共同的经济和社会需求的自治组织。”它是在市场中处于弱势的劳动者联合形成的一种经济组织。合作社的发展会受到政府政策和行动影响。作为一个发展中国家，我国近几十年来合作社发展的轨迹，能明显体现出政府主导的特点，合作社的数量、规模、形式、内容等都受到政府政策和行为的强烈影响。
    改革开放前“三农”领域中的合作社组织有农业生产性合作组织、农村信用合作社、农村供销合作社。农业生产性合作组织经历了互助组、初级社、高级社，最后演变为人民公社。早期阶段是建立在农民自愿的基础上，符合贫苦农民的需要和利益。后来，合作化运动不断加速，在政治动员、政府号召推动下，出现了并社升级的浪潮。农业生产领域中的合作化很明显是在政治和政府力量的强力推动下完成。这些有合作社之名的组织其实严格意义上并不属于合作经济范围，而是属于集体经济范围。人民公社则更是政社合一的组织，与合作社的含义相去更远。农村信用合作社、农村供销合作社也由合作经济逐渐转变为国营经济。
    这一时期合作性组织从建立、发展到性质发生变化都是在政治、政府力量的主导下进行的。合作社、合作化主要是被当作组织农民、改造农业社会、建设社会主义、实现共产主义的途径，而非农民自己的经济组织。
    这一时期政府行动和政府政策所反映出来的政府理念主要有：重政治轻经济、重管理轻服务。前者是指政府将政治上的需要作为制定和执行政策的主要依据，将政治动员、政治鼓动、政治运动作为主要的推行手段，将许多本不属于政治领域的问题（如是否愿意入社的问题）上升到政治高度来对待，对政策及其执行效果的评估也以政治为标准。农业合作社本来是农民的自愿合作的经济组织，主要满足经济需要。但政府并不主要将其视为经济组织，也不注重经济规律。后者是指，政府更多地把自己视为社会管理者，从管理者的需要和视角出发考虑问题，制定和执行政策，被管理者在政府活动中只有被动服从。两者之间是简单的管理和被管理、决定和服从的关系。管理者缺乏服务意识、平等意识，也不关心管理对象的需要和愿望。
    建国后到改革前农民合作社的发展和变动情况生动表现了政府理念在合作社发展中巨大乃至决定性的影响。改革开放以来，伴随着计划经济向市场经济的逐步过渡，农民专业经济合作组织出现并成长起来，数量众多，合作形式多样。在新型农民合作经济组织的发展中，政府理念同样有着重要影响。
    改革开放前，在计划经济、行政集权、政治突出的基础上，中国社会高度整齐划一，每个人和团体都被置于严密的组织网络中。社会中存留的自由资源和自由空间很少。改革开放则从放权让利开始，随之，社会中的自由资源和自由空间越来越多，新型的农民专业合作经济组织也发展起来。如果说改革之前国家与社会的关系是强国家、弱社会，国家整合社会的话，改革就是重新调整国家与社会的关系，国家从部分领域中退出或放松控制，给社会的成长留出空间。农民合作组织就属于社会中自我组织、自我服务的力量。可见，农民合作组织的发展是以政府对自身行为、政策的调整为前提的，而这种调整也以政府理念的调整为基础，即政府对中国国情和发展阶段有了新的认识，将工作重心转移到经济建设上，并重新认识到市场规律、市场经济的意义。农民合作组织的发展，从消极方面讲，受制于政府对它的容许程度、范围；从积极方面来讲，则与政府对它的支持程度、引导方向密切相关。现今，政府越来越认识到农民合作组织的重要作用，因而积极推动农民合作组织的发展，陆续推出了一系列扶持政策，《农民专业合作社法》的颁布实施就是标志。
    更新政府理念：加快合作社发展的有力保障
    近年来农民合作组织的发展受益于政府理念及政策的调整。但政府理念的更新并非已经完结，而是个长期的过程。从农民合作组织发展的角度考虑，政府理念需要在以下方面进一步调整和更新。
    首先也是最核心的是进一步强化公平正义理念。公平正义是社会和谐的基本前提，也是社会主义的基本原则之一。对于为社会提供公共产品的政府，秉持公平正义理念，维护和致力于实现公平正义更是其当然职责。现今，政府已经意识到了公正的重要性。今后，政府应进一步强化公平正义理念，将它体现在政府政策和政府行动中。鼓励和支持合作组织发展，是重视“三农”的体现，也是对农业、农村长期支持工业、城市发展的回报，符合公平正义的要求。今后，政府应更好地以公平正义理念来对待农民合作组织的需要和利益，以公平正义理念作为决策施政的基本原则。
    其次是牢固树立服务理念。当前，公共服务型政府是国内外广泛讨论的热门话题。在我国，公共服务型政府是相对于管制型政府、经济建设型政府而言的。经济建设型政府强调政府的主要职能是经济建设；公共服务型政府则要求政府以提供公共服务为基本职能，政府不再直接参与市场交易活动。管制型政府则主要强调政府经济和社会管理者的角色，提供公共服务的职能和角色则被淡化；公共服务型政府则强调政府公共产品、公共服务供给者的角色。公共服务型政府是政府发展的趋向和目标。公共服务型政府的一个基本特点是服务理念，即政府将自身定位为服务者，从服务的角度考虑、制定、执行政策，而不是只考虑政府的需要和管理的方便。由于传统文化中“官本位”思想和长期计划体制的影响，政府服务理念的确立将是一个长期、艰苦的过程，但政府确立服务理念符合时代要求和人民愿望，是政府必须完成的任务。
    再次是尊重理念。尊重指对其他社会主体意愿和利益的尊重。政府具有管理社会事务的职责和职能，但它与其他社会主体的关系并非等级关系、尊卑关系。政府既要考虑自身需要、公共利益，也要尊重其他社会主体的利益。以往过多强调了社会利益的一致性和政府对公共利益的代表性，对各社会主体利益的合理性、独立性与差异性重视不足，在制定、执行政策时对利益相关者的利益和愿望尊重不足。合作社本来是自愿联合、自我服务、自担风险、分享收益的经济组织。但以政治动员的方式发展合作社，背离了自愿原则，忽视了农民利益和愿望。在合作社发展上，政府应尊重农民的利益、意愿和农民的创造性。政府在鼓励时也要把尊重农民的利益、愿望作为重要原则。专业合作社是农民自治的体现，政府主要在合作社外部提供指导、扶持、服务、监管，不能直接干预合作社内部事务。政府努力的主要方向应是引导合作社提高自身的管理水平、发展能力、市场竞争能力，而非包办代替。
    总之，合作社是人们自愿联合的组织，但其发展却受到政府理念的强烈影响。合作社的发展不仅有赖于农民的努力，也要求政府顺应时代要求和人民意愿，不断更新理念，这将成为合作社发展的有力保障。

作者：天津师范大学政治与行政学院 刘学斌 来源：《农村经营管理》2009年第11期