后危机时代，国内外经济形势发生巨大变化，财政管理应按照新形势要求，以提供公平的市场环境、均等化公共产品或服务为中心调整目标，进一步改革完善。在财政科学化、精细化管理的新阶段，财政管理应更多地引入绩效财政管理手段。中国的财政管理应结合本国国情借鉴国外绩效预算管理经验，探讨财政科学化、精细化管理背景下完善财政管理的方向。　　一、绩效管理基本理论及国外实践
　　绩效预算最早起源于美国，美国绩效预算管理理念从提出到不断实践，先后出现了绩效预算（20世纪30～50年代）、计划—项目预算（60年代）、零基预算（70年代）和新绩效预算（80年代至今），这些财政管理变革的目标都是为了政府对部门预算执行情况更好地进行绩效考核，而新绩效管理模式更多地采用了先进的现代管理手段。
　　（一）绩效预算的基本概念
　　绩效预算（Performance Budgeting），又称效率预算，是指政府按照成本—收益分析及绩效考核结果分配财政资金。早在20世纪50年代，美国总统预算办公室（现为OMB）曾对绩效财政预算给出如下定义：绩效财政预算是一种预算管理制度。第一，预算要有明确目标；第二，清楚阐明达到目标所需的明确支出计划；第三，具有可以量化的指标。1993年，美国国会出台《政府绩效与结果法案》，开始了新的绩效财政预算改革，新绩效财政预算获得更高评价，被称为“新绩效预算”。
　　（二）绩效预算的理论基础
　　面对政府财政活动效率偏低的现实，经济学家不断深入研究政府行为，为推行绩效预算提供了理论支持。其中一个重要理论是委托—代理理论，该理论认为政府预算具有以下特点：一是政府预算的委托—代理具有多层级性，委托人控制代理人的能力较弱。二是公众与政府之间具有委托代理授权属性，既无具体财产所有者，也无明确委托人，不易建立有效激励机制。三是政府部门提供的公共产品或服务是非市场供给，难以制定对政府部门和政府官员进行业绩考核的标准。因此，衡量政府工作效率，绩效评价是有效的手段。
　　另一个理论是X—低效率理论，该理论由美国经济学家哈维•利本斯坦（Harvey Leibenstein）于20世纪60年代提出。他认为，经济活动中存在各种“非配置性低效率”问题，由于无法归纳为某种明确的低效率概念，只有采用包容性极强的概念表述，即X—低效率、X—无效率。与企业相比，大多数政府部门的活动目标比较复杂而且具有一定模糊性，其行政活动具有极高的垄断程度。政府行为目标的复杂化，导致了公众难以明确把握其实际意图，同时增强了部门管理者的随意性。由于公众几乎不可能事先采取某些有效的纠偏行为，政府部门很可能有意偏离公众设定的目标，导致公共资金低效率。第二，由于行政部门垄断供给，公众没有多种选择权，只能被动接受政府提供的公共产品或服务。第三，公众难以找到可量化的标准及制定依据来判断政府部门的行政效率。这三点决定了政府部门X—低效率将长期存在。就公共利益来说，提高财政绩效的目标是在既定税收规模下获得较高的公共福利。
　　还有一个理论是官僚机构行为理论，该理论的代表，美国经济学家威廉•尼斯坎南（William.A.Niskanen，Jr）指出，官僚机构通常在预算必须等于或者大于均衡产出中最小总成本约束条件下，以预算总额最大化为目标。同时，官僚机构属于非营利组织，主要资金来自预算拨款，并不取决于它所提供的公共产品或服务的销售收入，这也决定了官僚机构具有与垄断企业相似的特征，能够分配所有的消费者剩余，其偏好普遍偏离公众的偏好。因此，他认为，官僚行为导致政府财政资金浪费，必须对官僚制度有所限制，实行绩效评价是有效的管理手段。
　　（三）绩效预算的实践
　　美国和其他国家的绩效预算，大都是在以下背景下进行强制性制度变迁后出现的：第一，出现经济衰退，收入下降，支出增加，赤字压力增大。第二,随着公众民主意识增强，要求提高支出效率的呼声日益强烈。第三,随着现代管理理念和管理技术不断进步，公共管理部门开始尝试从私营部门中吸取管理方法。
　　一般而言，一国的财政体制与该国的国家政治体制相适应。美国实行联邦、州、地方三级相对独立的财政体制，与联邦制的国家政治体制相匹配，各级政府均拥有各自的财政收入和支出范围，权力和责任相互区别。在美国，预算收入编制由财政部负责，而支出编制则由管理与预算办公室（OMB）负责。美国实行分层的预算监督，职责相对清晰，隶属于总统的管理与预算办公室（OMB）负责预算编制审核与监督，国会和国会预算办公室（CBO）在预算审批阶段起主要作用，隶属于国会的会计总署（GAO）在监督、评价环节负主要责任。以这种财政体制为基础，美国早在20世纪30年代就开始了绩效预算管理。美国现在的绩效预算管理分为全政府层面和单个预算项目绩效管理。美国全政府层面的绩效预算管理，主要以《总统管理议程》为指导，采用“行政部门管理评分卡”（EBMS）跟踪评价各部门绩效。联邦政府的预算编制主要分为以下三个步骤，第一步是各预算单位确定各自的战略任务；第二步是各预算单位制定各自的绩效计划；第三步是各预算单位提交各自上一个财政年度预算执行情况的绩效报告，根据报告决定下一个财政年度财政资金分配情况。美国的单个预算项目主要程序与全政府层面类似，主要是评价具体方法和技术有所不同，主要采用“项目评估分级工具”（PART）。
　　有学者认为，绩效预算编制的指导思想是以市场为基础，以顾客为导向，以管理为动力，以最终绩效为目标。为实现这一指导思想，必须做好以下工作：一是在预算编制过程中，加强对各预算单位支出项目的绩效分析，在此基础上，以其预期效益作为编制预算支出的依据；二是在预算执行过程中，强调各预算单位的管理义务和会计责任，最大限度地引导预算单位直接关心各自效益。
　　（四）绩效预算执行的效果评价
　　自20世纪90年代以来，美国财政预算管理就开始主要采用投入产出分析方法，分析财政投入的3E标准和原则，即经济（Economy）、效率（Efficiency）和效益（Effectiveness）。经济标准考察在既定投入水平下尽量降低成本。效率标准考察在既定投入水平下产出最大化。效益标准指最终实现目标的程度，主要包括社会效果、公众满意度等。
　　近些年，一些国家绩效预算取得较明显效果：一是加强了政府工作人员的公众服务观念。二是官僚作风得到一定程度控制。三是将绩效评价结果向社会公开，有利于社会进行评价和监督，提高了预算透明度和民主化。四是有助于减少财政资金浪费。
　　二、中国绩效财政管理改革实践概况
　　当前，中国的经济、社会、文化环境及法律环境与发达国家尚有差距，但是中国也应在借鉴国外经验的基础上探索一条适合本国国情的财政管理路径，绩效预算管理是可以考虑借鉴的管理方法。
　　（一）财政支出绩效评价试点
　　按照公共财政体制框架，一些省份先后开展财政支出绩效评价试点，取得一定成效。2004年，广东省在财政绩效评价指标体系、基本内容和工作程序等方面进行了更加深入的探索。2005年，财政部制定了《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》，建立了财政部门统一领导、部门具体组织实施的绩效评价分工体系。据了解，自《办法》印发以来，地方财政部门加大了推动力度，绩效评价工作取得新进展。以广东省为例，2008年该省实行财政专项资金竞争性分配改革，主要做法是：第一，实行资金项目绩效目标管理，以绩效目标的合理合规和预期收益为依据筛选项目、分配资金；第二，实行绩效监督，以资金项目使用单位申请项目时拟定的绩效目标为导向，对项目的实施进行跟踪管理；第三，实行绩效预算，对项目完成情况或跨年度项目的年度进展实施绩效评价，以绩效评价结果作为财政预算资金分配的重要依据。
　　（二）中国绩效财政管理改革有待完善
　　中国的绩效财政管理改革是一个逐步放权让利、激发各方积极性的过程。自开始探索绩效财政管理改革以来，中国的财政预算管理改革取得了巨大进步。但中国的预算管理仍然存在有待改进的余地，我们不仅要使财政资金在政府间及同级政府的各部门间科学分配，精细化使用，也要关注理顺各级政府间的财权、财力、事权关系，还要重管理、重结构和效率，更要突出公共财政职能，为社会主义市场经济发展创造良好环境，进一步促进社会公益事业社会化。而绩效财政管理方式可以更加有效地分配使用有限财政资金，在以往改革的基础上，对实现财政科学化、精细化管理具有重要的推动作用。
　　三、以绩效财政为切入点  进一步深化科学化、精细化的财政管理改革
　　在后危机背景下，增收、节支与挖潜对财政工作具有重要意义，尤其是财政精细化要与科学化高度融合，这对提高财政资金效率极其关键。财政绩效评价是实现财政科学化、精细化管理的重要手段，对重新构建适应社会主义市场经济体制的财政管理体制、财政管理理念以及模式，具有重要现实意义。今后，财政管理改革要做到“与实俱进”，财政管理理念和模式要紧密贴近中国现实。同时，要适时做好完善和推动财政绩效评价工作，财政绩效评价结果是财政资金再分配的重要参考依据。
　　（一）深刻认识“财”与“政”的关系，树立绩效财政管理理念
　　建立绩效财政管理方式，有利于财政“财”和“政”有机结合。有专家指出，财政的分配关系就是“以政控财，以财行政”。财政管理既要有理财的科学化、精细化，也要充分结合施政来理财。因此，财政管理要向公众阐明今后财政活动与国民经济的相互关系，既要阐释财政预算对国民经济的影响，也要说明国民经济对财政的影响。绩效财政管理要求预算单位制定绩效目标，就是要求财政预算有明确的目标，即经济绩效以及提供公共产品或服务的目标。
　　随着改革开放的不断深入，中国的财政管理理念和模式不断改进和完善，取得了较大进步，但是仍然存在预算较粗、透明度差、弹性较大、编制时间较短等问题。树立绩效财政管理理念，有利于有效评价财政预算部门和预算执行部门的工作绩效，减少和克服以上问题。以绩效财政管理理念为指引，在财政专项资金竞争性分配改革的基础上，逐步扩大财政资金竞争性分配范围，将更多的财政资金纳入绩效管理框架内。
　　（二）建立财政绩效评价框架
　　一般而言，公共财政支出绩效评价要遵循“投入→过程→产出→效果”的逻辑思路。科学的、规范的财政绩效评价框架能够保证财政绩效评价的客观性、真实性和准确性，为此应做到：第一，制定财政绩效评价规章制度。财政绩效评价是财政部门财政投入的重要依据，对保证公共财政决策的科学性具有非常重要的意义。同时，财政绩效评价也应该以国家的法律法规和相应的财政制度为依据。第二，设计财政绩效评价程序流程。构建科学、规范、统一的财政绩效评价程序，对保证财政绩效评价质量具有重要意义。虽然不同类型的财政绩效评价流程的侧重点会有所区别，但总的来讲，大致分为前期准备、方案设计和实施准备，实施流程分为现场评价、撰写报告和工作总结。
　　（三）构建科学的、独立的财政绩效评价体系
　　要实现绩效财政管理，必须在建立绩效财政管理框架的基础上，构建科学的、独立的财政绩效评价体系。绩效财政应该实行以结果为导向的财政管理，而构建科学的、独立的绩效评价是实现过程的精细化管理和结果的科学化管理的重要组成部分，需要高度重视建立绩效评价指标和评价体系。实行财政绩效评价，是对财政审计和监督的有效补充，不仅可实现结果管理，也可实现过程管理。财政绩效评价不仅能够督促提高财政资金运行效率，还能使有限财政资金发挥更大效益。科学的、独立的绩效评价体系，能够有效评价财政预算部门和预算执行部门的工作绩效，有益于形成促进市场机制运行的良好政策环境。
　　（四）逐步减少专项转移支付比重，增强地方财政管理自主性
　　在目标和总量集中控制的前提下，绩效财政管理注重对预算部门的结果绩效审计和管理，鼓励预算部门灵活、自主使用财政资金，允许将资金从一个项目转移到另一个项目，甚至将预算结余的全部或者部分转到下一个预算年度使用，将预算结余的一定比例用于奖励组织成员。从1994年到2005年，中国专项转移支付占中央对地方转移支付总额的比重从78%下降到48%。2008年，这一比重又上升为53%，与发达国家相比，中国仍然存在减少转移支付比重的空间，今后应该逐步减少专项转移支付占中央对地方转移支付总额的比重，增强地方财政资金管理自主性。但是，减少专项转移支付的步伐不能太过于冒进，毕竟中国尚未建立可以依赖的控制制度，给管理者完全自由容易产生财政风险。
　　参考文献：
　　①马骏：《中国公共预算管理改革：理性化与民主化》，中央编译出版社，2005年。
　　②张志超：《美国政府绩效预算的理论与实践》，中国财政经济出版社，2006年。
　　③姚凤民：《财政支出绩效评价：国际比较与借鉴》，载于《财政研究》2006年第8期。

作者：财政部财政科学研究所、财政部亚太财经与发展中心 胡振虎 来源：国研网