摘要：美国很早就建立起了比较符合本国实际的养老保险制度，既有完善的法律制度作保证，覆盖面广且层次丰富，又强调了国家、单位和个人三方面的责任，社会化和市场化程度较高，较好地协调了公平与效率的关系，这对完善中国养老保险制度具有一定的借鉴意义。
　　关键词：养老保险制度，公平，效率

　　一、中美两国养老保险制度的历史沿革

　　(一)美国养老保险制度的历史沿革

　　1935年，美国总统罗斯福为了减少经济危机带来的剧烈社会动荡而制定和颁布了《社会保险法》，该法第一次提出了“社会保障”的概念，使萧条的美国经济有了稳压能力，在稳定中逐步得到发展。从此美国开始实行由政府主导的社会保障制度，此后通过一系列的修正案，美国进一步对残疾职工的补助金以及女性职工的弹性退休制作了较为完善的相关规范。1965年的社会保险法修正案为65岁以上的老者以及贫困家庭提供了医疗保险与医疗救助。1972年的社会保险法修正案建立了追加保障收入项目，将消费物价指数(CPI)引入生活津贴与生活费的自动调整当中。1977的修正案则强调子项目的财政问题，增加薪金税收的比例，将工资的调整从生活津贴与生活费的调整中独立㈩来。1983年美国成立了国家社会保障改革委员会，负责解决财政短缺带来的危机，对社会保障和医疗保险项目进行了多处修改，提高了社会保险收益税收，并将社会保障的范围覆盖到联邦雇员。1999年12月克林顿签署了1999工作激励改进法，2000年通过的老年公民自由工作法案，对1935年的社会保障退休项目作了历史的改变，社会保障退休受益将付给仍然工作的超过退休年龄的人员。

　　(二)中国养老保险制度的历史沿革

　　我国的养老保险制度始于1951年2月颁布、1953年修订的《中华人民共和国劳动保险条例》。该条例关于职工退休养老的规定，至今仍是中国职工养老保险制度的重要组成部分。1956年《中华人民共和国劳动保险条例》的覆盖范围扩大到商业、外贸、粮食等十三个产业和部门，至此，中国全民所有制企业基本实行退休养老保险制度；1980年7月的《中外合营企业劳动管理的规定》.要求中外合营企业参照国营企业的有关规定建立职工养老保险制度；1983年4月颁发的《关于城镇集体所有制经济若干政策问题的暂行规，定》，要求集体所有制企业参照国营企业的有关规定并根据自身经济条件建立集体所有制养老保险制度；1986年颁布的《国有企业实行劳动合同制暂行规定》，要求国有企业对新增职工实行劳动合同制，其养老保险基金由企业、个人和国家三方共同负担，养老保险覆盖到了合同制工人；2005年12月出台的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》明确要求城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员都要参加企业职工基本养老保险，城镇居民自此基本上覆盖在职工养老保险范围之内。

　　关于国家机关事业单位人员养老保险，1952年12月颁发的《国家机关工作人员退休处理暂行办法》和《国家机关工作人员退职处理暂行办法》，把国家机关人员纳入《中华人民共和国劳动保险条例》的覆盖范围。1958年发布的《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，将国家机关事业单位和企业职工养老保险待遇合并；1978年6月颁布的《关于安置老弱病残干部的暂行办法》，制定了老干部离职休养制度；1993年颁布的《国家公务员暂行条例》，对国家机关事业单位人员的退休养老制度做了较大的修改和调整，使得国家机关事业单位人员的养老保险从职工养老保险制度中分离出来。

　　关于农民养老保险，自1980年开始试点以来，政府一直在探索切实有效的办法。国务院决定，2009年在全国10%的县(市、区)开展新型农村社会养老保险试点，年满60周岁、符合相关条件的参保农民可领取基本养老金。

　　二、中美两国养老保险制度的基本特点

　　(一)美国养老保险制度的基本特点

　　1.完善的法律保障。长期以来，美国的养老保险制度都能根据社会需要不断进行调整或改革.a每次调整或改革联邦政府都建立起相应的立法作为保障，这使美国养老保险制度保持了很强的连贯性，使参保者对自己退休后的养老保险充满了信心。

　　2.多层次广覆盖的制度框架。美国的养老保险制度的架构，是以联邦政府社会保障养老保险为主，公共部门养老保险和雇主养老保险为辅，个人退休账户养老保险作为有益补充的一个多层次广覆盖的架构。具体而言，联邦政府社会保障养老保险是面向所有美国国民强制执行的；地方政府根据当地实力还可以为雇员提供地方补充养老条款；企业也可以根据条件制定吸引员工的企业补充养老计划；个人还可以有自己的退休账户进行私人化投资。美国养老保险的第一层次以覆盖面广、口径统一，累退的再分配功能有力地促进了养老保险的公平；第二、三层次让各地各个不同的阶层人士可以根据自己情况选择参加不同的保险并进行市场化运作，有利于促进效率的提高。

　　3.强调权利与义务的统一。随着人口老龄化尤其是二十世纪六七十年代“婴儿潮”出生的人口即将进入退休年龄，预计2017年左右美国的养老基金就将出现支付缺口，这决定了美国不能走类似于西欧单纯强调国家责任的福利型社会养老保险之路，而是强调国家、单位和个人各方在养老保险中各自责任的统一。这既缓解了政府压力，又强调了个人在养老保险中的责任，做到权利和义务的统一。

　　4.社会化和市场化程度高。不管是联邦基础保险还是公共部门养老保险和雇主养老保险，为了保值增值，可以采用购买政府债券、投资股票市场等方式进行资本化运作，社会化和市场化程度很高，尤其是个人退休账户，投资运营手段比较灵活且朝私营化发展的趋势更加明显。

　　(二)我国养老保险制度的基本特点

　　1.法律不健全，行政性较强。自上世纪50年代《中华人民共和国劳动保险条例》颁布以来，我国的养老保险制度虽然也经历了多次调整和改革，并相继出台了一些法规，但始终没有一部全国性的养老保险法律。立法跟不上实际需要的状况严重阻碍了中国养老保险制度的发展，使得一些行政部署因为没有法律依据而无法统一，具有很强的行政性、随意性以及不连贯性。

　　2.覆盖面窄、层次单一。我国法定基本养老保险虽然覆盖国家机关事业单位、企业职工和城镇居民，但缴费标准、管理部门、支付标准却各不相同，未能形成统一的养老保险体系。并且，这一层次尚未将占我国人口绝对多数的广大农民包括在内。至于企业补充养老保险，由于没有强制性，或虽有规定但疏于执行，只有那些有条件且有社会责任意识的少数企业才可能去实行；而职工个人储蓄型保险属于商业保险，由于国内民众的观念和条件都还不具备，无法全面实施。因此，虽然我国养老保险制度表面上看也是三个层次，但层次的划分形同虚设，实际上如同只有一个层次起作用，且覆盖面较窄，既欠公平也缺乏效率。

　　3.缺乏权利与义务的统一。由于制度设计缺陷，对于制度覆盖范围内的人员，政府采取是大包大揽的政策，财政负担太重；而对于制度覆盖范围以外的人员，政府没有明确的资助政策，造成体制内的人享有养老保险的权利却没尽到义务，而体制外的人虽然尽到了缴税的义务却没有享受到养老保险的权利，造成了社会的不公平和不稳定。

　　4.统筹层次低、资金运营方式单一。我国的法定基本养老保险自1986年实行县级统筹以来，虽有进一步的发展，但到目前为止也只有17个省份基本实现省级统筹，远未实现全国统筹，这种低层次的统筹，难以发挥地区间养老保险的互济功能。并且中国养老保险制度的第一层次采用的是现收现付式，很难有积累，资金运用方式单一。

　　三、中美养老保险制度的公平性比较

　　养老保险制度的公平性主要体现在以下几个方面：一是起点公平，即社会成员的参与机会的均等性。任何社会成员，无论其地位、行业、区域、贫富都应纳入国家养老保险范围之内；二是过程和结果公平，即参保人员要面临统一的参保条件，享有大致相同的养老保险待遇；三是通过养老保险再分配的功能，调节社会成员之间的收入差别。

　　(一)起点公平方面

　　美国的社会养老保险覆盖96%的工作人员。而在中国，国家法定基本养老保险把最广大的农民排除在外。以2003年为例，美国的养老保险覆盖了1.55亿职工，覆盖率为96%或69%的人口；而中国同期，国家基本养老保险只覆盖了1.11亿城镇职工，覆盖率仅为68%或11%的人口。

　　(二)过程公平方面

　　在美国，无论工作地点或何种职业，养老保险的管理部门、收费标准、发放标准等运作机理都是统一的。而中国对于国家机关事业单位企业职工和城镇居民来说，虽然都有参加国家基本养老保险的机会，但运作机理的不同造成了养老保险待遇差别很大。国家机关公务员和部分公益性事业单位的主管单位是人事部门，融资方式是现收现付，资金来源于财政缴款，财务平衡方式为根据，养老保险支付需从财政列支，最后由财政承担所有职责；而城镇企业职工的主管单位是劳动和社会保障部门，融资方式是社会统筹和个人账户相结合，资金源于企业、个人缴纳，财务平衡方式以支定收，最后才由财政承担“兜底”责任。

　　美国养老保险缴费率都是相同的，无论个人还是企业，均为参保人平均月收入的6.2%加上企业为其缴纳的6.2%。而在中国，由于没有统一的缴费率，有的企业缴费率高，有的缴费率低，这就造成企业在社会养老保险中的不同负担，直接损害企业公平竞争的环境。

　　(三)结果公平方面

　　由于美国采用累退的计算方式，虽然高缴费者获得的绝对待遇要高于低缴费者，但是低缴费者的工资替代率要高于高缴费者，这样再分配的功能调节了贫富差距。而在中国，制度设计以及运作方式的不同，在实施过程中又造成不同社会阶层成员之间的养老保险自成体系，特别是养老金的计发办法中引入本人指数化月平均工资，使得工资的差异影响到了退休金的差异，大大弱化了养老保险的再分配功能，对贫富差距的调节作用很有限。上述因素共同作用造成了国家机关公务员、事业单位工作人员、企业职工、以及最广大的农民阶层之间的养老保险金待遇存在很大差别，必然形成了结果上的不公平。

　　四、中美两国养老保险制度的效率对比

　　养老保险的制度效率主要体现在制度本身的运行效率及其社会效率上。运行效率是指是否有健全的制度和统一的标准，而社会效率是指能否有效促进社会经济的发展。

　　(一)运行效率的对比

　　1.从收支平衡来看。如果收大于支，说明其本身的功能得到了发挥，也为社会效率打下了基础。美国的养老保险金就目前来说，仍然是收大于支的，如2004年养老保险金收入为5550亿美元，减去养老金支出4750亿美元和管理费43亿美元，当年共有结余750亿美元，而我国的养老金早已入不敷出，并需要国家财政补贴。据预测：中国统筹基金的缺口很大，平均每年在500亿左右，到2020年的16年间，大约需要9000亿元左右。对于养老金的支出，到2020年，基础养老金累计支出在3万亿左右，补偿养老金支出在于7万亿左右。

　　2.从制度建设来看。美国自1935年颁发《社会保障法》至今，根据社会经济的发展情况和社会实际的需要，先后修改了32次，条款也由最初的11条增加至现在的21条，总增幅达到了十几倍，形成了比较完备的法律体系，大大降低了制度本身的运行成本。而我国的养老保险制度自1951年颁发《中华人民共和国劳动保险条例》以来，虽经历一些变革，但尚未颁布全国性的养老保险法律，没有形成统一的养老金标准，没有一个统一的管理部门和基金运作方式，政策的实施往往带有行政性、随意性，并且贯彻不彻底，造成了很大的转制成本。

　　3.从主要资金来源及融资模式来看。美国的基本养老保险主要来源于美国联邦收入税、社会保障收入本身的课税、美国财政部的一般资金以及养老保险资金的投资收益，这些收入基本满足了养老金的支出。我国的养老保险除了企业、个人的缴款和极少的投资收益外，基本没有其他养老保险金来源，造成过重的财政负担。美国在1935年刚确立养老保险制度时实行的是完全基金制，即根据个人缴费的多少发放养老金，由于短时期内见不到成效，1939年改为现收现付制，该模式在人口年龄结构较轻时，容易实现收支平衡且易于操作。随着20世纪60年代人口老龄化趋势的加强，收支不平衡开始加剧，政府负担加重。于是，1983年又改为现行的部分基金制。这一制度克服了完全基金制因货币贬值给养老金带来的风险，又在一定程度上消除了现收现付制度下因经济波动给养老金带来的影响。我国融资模式虽也从制度设计时的现收现付制改为1997年的部分基金制，采用国家统筹和基金积累两种方式相结合的模式，但由于没有形成统一的缴费率，一些企业缓缴甚至是逃避缴费，甚至有些地方㈩现实行了部分基金制后养老保险待遇降低的情况。

　　4.从管理部门来看。美国养老保险由社会安全部署统一管理，以养老保险税的形式提取积累基金，并由财政部通过税务局负责向企业和个人征缴，这种将管理与基金收缴分开管理的方式，使得部门分工更加明确，从而提高了工作效率，降低了运行成本。在我国，国家机关事业单位和企业分属不同部门领导，没形成统一的管理部门。

　　5.从基金的运营来看。美国政府实时调整养老基金的运作方式：一方面进行更多的市场化运作，以实现保值增值；另一方面改革私人养老保险制度，使其朝私营方面发展，通过购买回报率高的金融产品来实现个人账户的增值。

　　相比之下，中国养老保险基金一般存入银行或买卖国债以及其他具有良好流动性的金融工具，但为了资金的安全，根据国家有关规定，银行存款和国债的投资比例不得低于50%，且银行存款比例不得低于10%。这些限制使中国养老基金的投资收益率还不到3%。

　　(二)社会效率的对比

　　美国养老保险制度具有统一的缴费率，不具有差异性，为人们的老年生活提供了基本的保证，在实现个人价值的同时也为企业为社会创造出了高效率；而且养老保险账户一般具有便携式的功能，客观上促进了劳动力的自由流动，有利于社会效率的提高以及经济的发展。我国目前尚无建立统一的养老保险制度，城乡之间、地区之间、企业之间在制度上的人为分割所造成的差异，既造成了社会成员之间的不公平，也阻碍了劳动力的合理流动，在客观上强化了地方保护主义的倾向，不利于统一劳动力市场的形成，损害了劳动力资源的有效配置，影响了经济社会的发展。

　　五、政策建议

　　(一)建立覆盖全国的统一的养老保险制度

　　明显的城乡二元结构是我国的基本国情，人为分割农村和城镇居民，并使两方面在养老保险待遇方面存在着天壤之别，进一步加剧了这种二元结构，显然也违背了公平原则。随着社会的不断发展进步，建立一个覆盖全国城乡居民在内的统一的养老保险制度，不仅有利于公平，缩小贫富差距，也有利于维护社会的和谐稳定与促进效率。

　　(二)坚持公平优先、兼顾效率的原则

　　美国的养老保险制度是一种符合本国现实的制度，但并不是完美的制度，其缺陷表现在政府的主体地位并不突出。对我国来说，在借鉴美国的发展经验时，既应学习美国重视市场作用和社会功能的合理做法，又要避免政府在养老保险制度中作用不突出的问题，在养老保险制度建设中充分发挥政府的服务功能以及社会的协调作用，保证公平优先。同时，政府也要积极推进养老保险基金进入市场，拓宽市场的渠道，利用市场的调节机制，以促进效率。

　　(三)进一步强调权利和义务的统一

　　养老保险的再分配功能意在缩小社会成员的收入差距，实现养老保险的公平性，但这种公平又不能以损害社会财富的再创造为代价。为此，在突出政府在养老保险中主体地位的同时，需要政府引导人们降低对养老保险的依赖思想，使参保人意识到养老保险中个人应该承担的义务。

作者：广西大学商学院 熊小果 来源：《区域金融调控》2009年第12期