自2005年6月以来，我国已先后批准了7个国家级综合配套改革试验区，即上海浦东新区综合配套改革试点、天津滨海新区综合配套改革试验区、重庆全国统筹城乡综合配套改革试验区、成都全国统筹城乡综合配套改革试验区、武汉城市圈全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区、长株潭城市群全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区以及深圳市综合配套改革试点。综合配套改革试验区的设立，标志着我国区域经济发展已进人体制改革的关键时期，在经济体制改革基础上，今后将更加注重社会体制和行政体制的改革。尽管我国在综合配套改革方面从试点到试验医的建设至今不过4年时间。但在上述7个试验区中，作为改革开放先发区域的深圳特区、上海浦东新区经过多年的改革发展已经获得了巨大成功，同时也积累了丰富的发展经验；而其他5个试验区尚处于起步阶段，相对于先发地区，后发地区的优势在于有先发地区的经验可以遵循、教训引以为戒，从而能够更加清晰自身的发展方向，并有效地节约改革成本。因此，总结以往的成功经验、发现问题，可以得到对区域改革发展的有益启示。 　　一、从特区、新区到综改试验区：先发区域的基本经验
　　上世纪80年代初期，我国设立了深圳等经济特区，目的在于通过给予部分地区特殊的优惠政策，探寻经济体制改革的方向和路径。经过10年探索，到90年代初，国家改革的方向已基本明确，中央决定设立浦东新区，这标志着改革从区域性试验进入全面展开阶段。进入新世纪，改革开放从过去的给予部分地区特殊优惠政策向建立完善的社会主义市场经济体制和各地开展公平竞争转变。在这一背景下设立同家综合配套改革试验区，就是要进行体制改革和制度创新的先行先试，以点促面，率先解决影响区域、城乡、经济社会资源环境协调发展的体制性问题，建立起比较完善的社会主义市场经济新体制。从特区、新区到综改试验区，大体可以总结如下发展经验：
　　1，改革的动力来自于诱致性制度创新
　　深圳特区、浦东新区初期的改革模式都反映出在与国际接轨的大背景下，加快推进内部治理的特点。改革的具体过程基本上呈现为：由中央政府给予特区、新区经济上明显的优惠政策和政治上较大的自主权，使其因此获得经济上的先发优势和政治改革的许可权。为了巩固成果并扩大战果，在充分发挥经济政策优惠性作用的同时，特区、新区必须加快对外与国际接轨、对内转变政府管理模式等一系列制度改革与创新。这种改革模式实质上是通过中央放权、地方响应而形成的利益诱导制度选择机制，类似于经济学领域的诱致性技术创新概念，因此可以将这一模式称之为诱致性制度创新模式。
　　2，改革的快速推进源自于政令统一的行政管理体制
　　深圳在特区建立之初，依托于深圳市的统一行政管理，最大限度地降低了行政成本，从而深化了改革开放。上海浦东新区自1990年4月开发开放，历经了浦东开发办公室、浦东新区管委会两种领导机构形式，2000年建立了新区政府，即在被批准为综合配套改革试点之前5年就已经形成了完善的行政管理系统。正是依赖于政令统一的行政管理体制，浦东的改革与发展同样获得了巨大成功。由此可见，政令统一是深、沪改革深入发展的重要前提和基础。
　　3，改革的持续发展依赖于有效的区域利益协调
　　区域经济发展要获得持续活力，离不开有效的区域经济协调机制。深圳背靠“珠三角”，浦东紧依“长三角”，两地正是得益于良好的区域协调，从而实现了自身的快速崛起，同时也带动了周边广大区域的发展。从区域布局的角度来说，深圳所确定的今后的发展走向是尽力避免曾经出现过的“孤岛效应”，引领整个“珠三角”区域的未来发展，同时进一步加强深港合作，承担粤港合作“对接口”的作用。浦东新区则依托上海，进一步发挥在“长三角”区域的“龙头效应”。上海市鼓励并支持浦东加强与内地省市的协商合作，通过资本、人才、品牌、管理等资源的输出，以参股控股、托管经营等多种方式，提升内地的开发能级，形成实质性示范效应。
　　二、当前综合配套改革试验区建设面临的问题
　　1，行政管理体制有待于完善
　　就我国的7个试验区来看，深圳、浦东、重庆以及成都早已实现了政令统一，天津滨海新区政府也于2009年11月成立，而武汉城市圈、长株潭城市群在行政管理体制方面，至今尚未形成统一的政权机构和行政建制。南于目前我国各区域的经济发展以行政区划为基础，财政、税收和投资安排等都以行政区划为单位加以落实，如果综合配套改革试验区内无法实现政令统一，会导致区域内部发展受到条块分割体制和法规限制，内部行政成本加大，体制改革受到制约，这将成为影响这些区域深入发展的最大障碍。
　　部分试验区存在未能实现政令统一的问题，或许是由三方面原因造成的。首先，在对待深、沪两地改革已取得的成功上，以往人们更多的是仅看到了二者的硕果，而忽视了它们自身已有较长的改革历史，且都具备政令统一的先决条件。而试验区本身属于新生事物，成立时间尚短。其次，从中央政府的角度来说，只是给予试验区改革的先行先试权和一定的经济优惠政策，在行政上试验区归属地方省级管理，试验区是否已经解决政令统一问题，当在地方政府考虑范围之内。最后，对地方政府而言，即便试验区没有实现政令统一，不等于经济不能发展，因为试验区的成立，往往伴随着优惠政策和重大项目的安排，可以在很短的时间内带动经济增长，这恰恰又是改革成功与否的重要标志，而且在改革之初，县、市或乡镇一级的局部小范围改革由于其本身具备完整的行政管理职能而能够得以较快推动，在短期内并不能反映出整个试验区政令不统一所带来的长远问题。试验区不具备政令统一的条件，其可能产生的后果就是试验区内的经济发展与体制改革脱节。即表现为经济发展较快，而体制改革较慢。如果出现这种情况，就完全违背了国家建立综合配套改革试验区，推动和深化体制改革的本意与初衷。
　　2，试验区建设有待于法制化
　　综合配套改革试验区在行政上归属地方管理，而享受的经济优惠政策则由中央政府下达，应该说处于非常特殊的地位。然而，这种双头管理模式并不规范，在一定程度上属于在特殊时期为完成特殊使命所采用的权宜办法。对于缺乏完整行政建制的3个试验区来说，立法、司法、行政等诸多方面都要受到地方的制约。而且迄今为止，包括以往的深圳、浦东在内的7个综合配套改革试验区，在国家层面上都没有形成与之有关的法规性文件、条例和细则。对改革试点来说，涉及体制创新的每一项改革与突破，都必须事先经过地方与中央主管部门的批准才能进行。因此，改革的先行先试权如何体现，需要在法制层面上予以完善，其实试验区建设法制化的实质，就是从中央到地方如何保障改革先行先试权的制度化问题。
　　3，区域利益协调机制有待于健全
　　我国设立综合配套改革试验区的重要意义，不仅有改革先发的尝试任务，而且由于试验区往往也是其所属经济圈经济发展的核心与龙头，从而兼具对更广大区域——经济圈的示范和带动作用。在区域经济协调上，深圳试验区本身具有很强的独立性，而且它所辐射和带动的“珠三角”隶属于广东省，更易于发挥区域辐射功能。随着深港合作的推进，深圳也同样面临着区域利益的协调问题。其他几个试验区，经济上的辐射效果或多或少地会受到行政区划的阻碍。目前国内区域经济合作机制比较多的是采用多方地区行政领导联席会议形式的政府间合作模式，以及通过论坛等形式的加强学术研究与讨论模式。总体而言，国内区域经济合作机制还不够全面、深入，尤其是在通过市场经济建设形成制度化的区域利益协调机制方面有所欠缺。
　　三、我国综合配套改革试验区建设的启示
　　1，试验区内首先要实现政令统一
　　当前我国以综合配套改革试验区为主要模式的区域体制改革，虽然其中心任务是经济改革，但中心不等于第一，经济领域的任何改革行动无不是以政府管理体制、职能的转变为前提和基础的，所以试验区建设的首要任务是形成高效率的政府管理运行体制。
　　以往的经验表明，行政体制改革是浦东、深圳改革成功推进的关键。也正因为此，2009年11月。天津市撤销原有的塘沽区、汉沽区和大港区，把天津滨海新区正式升级为一级政府，以原有三个区的行政区域为滨海新区的行政区域，从而建立统一的行政构架，构建精简高效的管理体制。目前，没有实现政令统一的试验区大多采取的办法是建立统一的协调机构或派出机构，来促进区内经济一体化。问题在于，这类机构对本辖区只具有协调职能，不具备充分的行政管理权限。就试验区的实际地位来说，其不是简单的企业园区，而是具有城市功能的区域，经济建设与发展不是唯一目标，更主要的是承担综合配套改革试验的历史重任。如果不对其充分放权，其先行先试功能也会大打折扣。因此，从长远来看，有必要在综改试验区设立专门的管理机构——试验区政府。早期的试验区政府要发挥“强政府”作用，充分体现独立的领导权，以强势保证试验性政策的贯彻与实施。当试验区制度创新的成果得到巩同与证实。新型的体制已完备建立和正常运行时，试验区政府要向“服务型政府”转型，逐步走向“小政府、大社会”的管理体系。在转型过程中，需要克服以往政府管理体制中存在的政府部门利益化和部门利益法制化等弊端。
　　2，以法制化手段保证试验区的先行先试权
　　综合配套改革试验区作为试点，其重要特征在于拥有改革的先行先试权，然而，任何大规模的改革实践活动都体现为先突破现行法律制度，其后完善法律体系的过程，从而将改革的成果以法制化的形式予以确认。1992年，全国人大常委会形成了《关于授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》。此后，深圳立法进程加快，先后制定并实施了股份有限公司条例、有限责任公司条例、律师条例、政府采购条例、行业协会条例等，其中很多内容在国家立法层次上得到了推广。在深圳特区的改革进程中，拥有国家授权立法的优势使其能够高效率地建立起一整套适合特区发展的相对独立的法规体系。深圳的经验表明，改革的先行先试权需要有法制保障。因此，试验区的法制化建设在微观层面需要地方政府完善行政管理体系，建立试验区的立法、司法、行政的制度基础；在宏观层面全国人大、中央政府需要出台相关的法律、法规、条例细则等，使试验区建设走上法制化的轨道，为试验区的改革发展保驾护航。
　　3，以市场化途径推动区域经济协调机制的建立
　　综合配套改革试验区的先行先试任务除了区内的经济、社会与行政体制改革以外，还需要在区域协调发展方面进行创新。创造良好的区域环境，对于试验区的改革与发展同样具有重要意义和深远影响。目前，我国区域经济的合作发展模式仍然以政府主导、政府推动为主要特征，这虽然符合现有的国情，但要防止以政府力量替代或过度干预市场机制的倾向，需要确立一种基于市场化逻辑运作的、多层次的新型区域协调机制。在以往政府推动合作模式的基础上，可以考虑：一是通过项目合作，以企业为主体、依托产业链的方式建立区域合作模式，强化区域内企业之间的产业联系网络，充分利用企业外部的垂直联系与水平联系，以网络型的产业组织空间形成产业群落。二是在项目合作、企业合作的带动下，逐步建立一整套健全的产业转移制度、要素流动制度、利益共享制度、利益补偿制度等，充分保障各方利益。三是组建和完善区域性中介组织，可以先行试点成立两类区域性社会中介组织：研究咨询类中介组织，对重大规划及重大事项提供咨询服务：在多数地区均有所涉及的行业(如电子、医药等)，建立区域性行业协会，加强区域性合作的组织化，推动区域性合作的社会化与民间化。四是强调政府、企业、学界、民间性社会组织的多方、多层次的区域合作。另外，值得注意的是，深港合作机制的探索，也会为内地的区域合作、协调发展提供相关的宝贵经验。

作者：中共天津市委党校副教授 李燕 张颖春 来源：《中国党政干部论坛》2009年第12期