正确的基础设施投资之道
要使公共工程支出产生效益，杜绝浪费，需要开拓新思路。


2010年1月 • Michael Lind



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目前，人们正在激烈地讨论如何实现持久的经济复苏，可喜的是，基础设施支出正获得越来越多的关注。2009年12月8日，奥巴马总统针对就业和经济增长问题发表了讲话，呼吁加大用于基础设施的公共投资，实现美国交通运输和通信网络的现代化，这是在他先前的经济刺激计划之外的又一项提议。奥巴马总统的这一提议反映了经济学家的一项共识，即投资于基础设施是利用政府支出改善经济活动的最有效途径之一。但遗憾的是，在具体实施时，许多方法主要围绕短期刺激和美国国会指定用途进行，这使民众对政府变得越来越失去耐心和信任。如果美国真有兴趣长期性地解决失业和基础设施混乱的问题，那就得以不同的方式对基础设施进行投资。


在美国，基础设施投资常常会被忽略，但它却是一个能够促进经济增长和提供就业机会的重要方式，即使在全球经济处于传统制造业生产能力过剩的情况下，也是如此。将资源和劳动力从住房、金融和奢侈服务等泡沫行业转移到有可能大幅提高美国经济长期增长率的领域，投资于基础设施是一种理想的方式。对基础设施的公共投资可带动私人投资的“涌入”：穆迪旗下 Economy.com 的首席经济学家 Mark Zandi 通过估算得出了一个获得广泛认可的结论：在基础设施上每投资1美元，将产生1.59美元的乘数效应。此外，企业还将普遍受益于交通、通信、可靠能源和水供给等方面的已降低成本。虽然某些投入能够进口，但大多数基础设施活动都可以只在美国国内进行，这样就可以创造就业并增强行业实力，而此时，整个国家及其政治家们正在竭力寻找这种解决方案。


那些在数十年甚至几代人的时间里一直产生经济效益的基础设施项目是非常明智的选择，它们是对借款的最好的使用，但是，这些项目所获得的政治关注却常常走了样。大部分有关基础设施的公共讨论集中在客运公共交通投资上，这些投资的目的在于减少城市拥堵成本，使美国城市更加便于出行，并降低来自汽车的温室气体排放。但是，如果投资的目标是促进长期经济增长，则基础设施支出的重点应当是货运的流动和信息技术，而不应放在通勤人员身上。


在美国，随着先进的电信技术的发展，货物运输的低成本和可靠性对美国的经济成功变得至关重要。美国的货运交通基础设施主要是铁路网络和卡车使用的高速公路，也包括内河航道、港口和机场，它们目前已不堪重负，但是，由于未能实现这些基础设施的现代化，美国的整体效率不得不面临着成本高企的挑战。甚至在这次危机之前，由于交通拥堵（例如高速公路拥堵造成的延迟），因物流成本而对美国经济增长造成的损失占 GDP 的比重就已由2003年的8.6%上升为2007年的10.1%。而与此同时，中国等亚洲新兴经济体则纷纷投入大量资源，努力建造世界一流的交通运输和信息基础设施。


为了跟上发展步伐，美国需要投资兴建各种新的基础设施，从通用高速宽带网络到交通运输和能源系统的现代化，都应纳入投资范畴。美国还需要利用信息技术建立“智能”电网和高速公路，以显著提高现有基础设施的效率。我们应该考虑将不同种类的基础设施作为一个协调系统的组成部分，利用铁路、公路、水路等不同运输模式进行相互协同，并在公路和铁路沿线建设新的通信网络和电网。


基础设施相关行业在将美国重新带入经济增长新时代的过程中，还能为重振美国出口做出积极贡献。在未来半个世纪内，世界上最贫穷的那些国家将增加20亿到30亿人口，这些人口也将需要公路、公共设施以及通信网络，而这些基础设施可由美国跨国企业使用部分源于美国的材料和技术进行建设。美国基础设施行业可在巴西、中国和印度等发展中的大国找到更加巨大的海外市场，因为这些国家正在改变片面的出口导向战略，转而加大投入，刺激国内需求，以带动增长。


不过，为了支持美国国内的这种基础设施现代化，并增强基础设施行业的实力，使之足以最终超越国界创造收入，需要提供的资金不仅数额庞大，而且必须源源不断。根据美国土木工程师学会的报告，在今后5年内，美国需要花费至少2.2万亿美元用于现有基础设施的延期维护以及投资建造新的基础设施。基础设施是一种公共资本资产——前期成本较高，但具有长期的持续效益——这使得它与普通拨款不同，有理由在资本预算的限额内向公众举债。由于这个原因，美国国会的短期投资提案通常都会减弱基础设施在长期经济复苏中所发挥的重要作用。更有效的解决方案是，效仿欧洲投资银行和某些国家级经济开发银行，建立美国国家基础设施银行。


国家基础设施银行将服务于两个目的。首先，将联邦资助的基础建设项目从美国国会指定用途的政治拨款的制约中分摘出来——国会指定用途拨款流程目前已妨碍了美国制定透明的、经济高效的基础设施优先项目规划。其次，联邦基础设施银行将在限额内发行联邦债券，以大规模和可持续的方式为具有全国意义的基础建设项目筹措资金。由政府借款资助的基础设施投资能够促进更高的经济增长率，随着时间的推移，可以更容易地减少国家债务和赤字。此外，这种投资会促进在多个行业（如目前受失业打击最为严重的制造和建筑两大行业）创造长期就业机会。


但是，有利于成立国家基础设施银行的客观事实又导致了更为严峻的政治现实。虽然奥巴马总统在竞选期间表示支持此类银行，但迄今为止，美国国会一直不愿将各个基础建设项目的决策权转交给独立机构，并且在短期内都不会这么做。而如果建立基础设施银行只是为了充当国会拨款的中转站，那将毫无意义。因此，在没有出台国家基础设施银行的切实计划的情况下，我们至少必须继续进行其他形式的基础设施投资。


加大投资力度的一个重要手段是美国国会有可能在2010年通过的一个数年高速公路支出议案。其他支出来源还有享有税收优惠的州和地方基础设施债券。作为经济刺激计划的一部分，今年早些时候出台的《美国复苏和再投资法案》(American Recovery and Reinvestment Act) 包括一类新的由联邦资助的州和地方税收优惠债券，称为建设美国债券 (Build America Bond)，该债券在今年应能创造高达500亿美元的新基础设施支出。虽然这是一个重要开端，但这些计划仍属次优替代方案，最佳方案还是由联邦资助和由联邦政府选择的对地区和国家具有重要意义的项目。


自合众国初期以来，美国已经投资过许多大型基础设施项目，包括运河、铁路、州际高速公路以及电网，这些项目创造了新的行业和社区，因而大大加快了经济增长速度。在美国希望重振商业并着手应对数十年来最高的失业率的时候，我们必须将公共基础设施投资作为一项可靠的解决方案。与前几代人一样，从泡沫经济中劫后余生的当代美国人必须通过建设21世纪经济所需的基础设施，为持续繁荣打下基础。


作者简介：Michael Lind是位于华盛顿特区的新美国基金会（the New America Foundation）经济增长计划的政策主任。




本文译自： “The right way to invest in infrastructure”