摘要：大学特色化政策作为战后韩国高等教育发展过程中出台较早并延续至今的高等教育政策，时至今日历经多次变迁，究其本质，直接体现的是政策主体价值观的转变。从政策初创期的经济中心主义与实用主义、停滞期的形式平等主义到全面发展期的均衡主义与人力资本主义，价值观的转变直接引起大学特色化政策各发展阶段的政策目标、政策内容以及政策实施的途径和结果发生变化，成为决定大学特色化政策变迁的关键因素和直接原因。
　　关键词：韩国，大学特色化政策，政策变迁，政策价值观

从政策本身来讲，正如托马斯·戴伊（Thomas R. Dye）所指出的，“公共政策就是政府选择做哪些事情而不做哪些事情”，[1]一般习惯将政府视为政策主体，并认为政策明显体现着政府的价值观念和价值取向。教育政策作为公共政策的分支同样如此，任何一项教育政策都是一种教育领域的政治措施，而这些政治措施本身就蕴涵和体现着政府在处理教育事务和解决教育问题时的一种价值观念的抉择。因此，也可以说教育政策的价值观决定了教育政策的方向，价值观的转变引起了教育政策的变迁。

　　大学特色化政策是战后韩国高等教育发展过程中出台较早并延续至今的高等教育政策之一，形成于20世纪70年代初期，迄今已有近40年的历史。期间，由于社会转型与观念转变、政权交替、经济与产业结构调整、世界高等教育环境的变化与本国高等教育变革的要求等一系列政策变迁动力因素的影响，大学特色化政策始终处于不断的变迁之中，究其本质，直接体现的是政策主体价值观念的转变。这是因为，众多动力因素导致政策主体的自身价值判断发生改变，这种改变将直接引起政策系统的价值偏好发生变化，并最终导致政策主体的价值观念发生转变，而由于政策本身就是政策主体的一种主动的价值选择活动，政策主体价值观念的转变必然会引起政策的变迁。鉴于价值观的转变与政策变迁之间存在的必然关系，对韩国政府政策价值观转变的分析将是理解其大学特色化政策变迁本质的有效途径。

　　一、基于经济中心主义与实用主义价值观的政策初创期

　　（一）大学特色化政策的基本状况

　　大学特色化政策出台于1973年，是朴正熙政权推行“维新体制”的第2年，“维新体制”的超权威主义统治下，权威主义的意识形态决定了统治阶级权威主义的政治理念，也成为被统治阶级接受（或是忍受）权威的思想基础，这一时期的大学特色化政策具有强烈的权威主义色彩，大学特色化政策从提出、制定到执行和调整都完全掌控在政府手中。原本政策主体是包括政策决定主体和政策执行主体的，但在权威主义统治下的古典技术官僚型的教育政策过程中，完全由政策决定者强有力地控制整个政策过程，政策执行者除了略微的技术裁量权之外，几乎不能在政策过程中介入自身的价值追求。因此，权威主义政治体制下大学特色化政策的价值观基本都是取决于作为政策决定主体的政府（尤其是文教部及朴正熙本人）的价值追求。

　　整个20世纪70年代，大学特色化政策主要是从国家经济与社会发展的需要出发，在政府主导下，通过财政支援集中发展一部分大学的优势学科，促使大学形成学科特色，主要关注物质形态的特色。在大学特色化政策正式开始执行的首个年度（1973年），考虑到以发展重化工业为主导的产业结构调整和“新村运动”等国家发展的需要，以及北方威胁引发安保危机所带来的国防工业发展的需要，文教部将特色化学科对象限定为除首尔地区以外的各地区大学的工学系、农学系、水产学系、海洋学系及航空学系。文教部在1973年共选定了18所大学51个专业，其中工学25个专业，农学19个专业，水产学3个专业，海洋学2个专业，航空学2个专业。[2]1976年，文教部对大学特色化政策做出了较大幅度的调整，决定缩小特色化专业的培育范围，将大学特色化政策的重心转向特色化工科学院和专业的重点培育。截至1979年6月，有6所地方大学的工科学院作为大学特色化政策的重点支援对象，大学特色化政策实质上转变为工科学院的特色化育成政策。[3]

　　（二）经济中心主义的价值观

　　经济中心主义遵从经济决定论的逻辑，将经济发展视为社会发展的物质基础，习惯从经济角度去解释一切问题。[4]20世纪50年代韩国政府自由放任的经济政策导致了严重的经济问题，面对国内政治动荡、经济萧条的局面，朴正熙从执政之初就将经济发展作为统治理念，在其整个执政期间一直将经济成长作为最高的政治目标。朴正熙坚定地认为，“人民更加惧怕饥饿和贫穷，而不是极权主义者强加给他们的各种难以忍受的限制”，只有“首先获得经济上的平等”才能“建立一个稳定的政治结构”。[5]特别是进入70年代后，为实现长期执政的野心，朴正熙发动“维新政变”建立“维新体制”遭到国民强烈反对，恰逢此时美国决定削减驻韩美军致使韩国面临安保危机，1973年爆发的第一次石油危机使韩国出口主导型的经济发展模式受到影响，内忧外患之下朴正熙更加坚信政府主导下的经济持续发展对维护政权稳定、实现国防自主和克服经济危机至关重要，因此这一时期社会各个领域的政策大都是以国家经济发展为前提的，教育领域也是如此。

　　大学特色化政策就是在这样复杂的政治、经济和社会背景下出台的，目的在于提高有限教育财政的使用率，发挥大学服务经济建设的功能。根据文教部《教育发展计划（72-76）》中的构想，大学特色化政策计划逐年扩大特色化专业的对象范围，继首个年度选定工、农、水产、海洋、航空等学科领域之后，第二个年度（1975年）将特色化专业的学科领域增扩至师范学科和医药学，第三个年度（1976年）进一步增扩至人文社会学科、理科及其他学科，甚至将地区均衡发展和学科全面发展都纳入了政策范围。[6]但是实际上第二个年度和第三个年度的计划根本没有进入执行阶段，已经开始执行的首个年度的政策计划也于1976年发生重大调整，政府重点支援的学科领域转向工学，对其他的学科领域不再提供支援。究其原因就是政府将国家经济开发的重点放到了重化工业上，政府经济政策的基调就是促进重化工业发展，由此引发对大量工科人才和工业科学技术发展的迫切需求，经济决定一切的经济中心主义思维下直接导致政府对大学特色化政策发展的方向产生转变，指向工科领域。

　　（三）实用主义的价值观

　　任何一个政权，政策决定者在决定一项政策时，都要在某种程度上依据政治领袖对待公共政策问题的态度及其个性，政策决定者对待政策参与者的态度也是由政治领袖的个性及其所处的状况决定的。政治制度越民主化，政治领袖的态度和个性对公共政策产生的影响力越弱，反之越强。[7]在超权威主义的“维新体制”下，朴正熙的个性类型必然会对公共政策产生很大的影响，而大学特色化政策就是在这种体制下产生的。对于朴正熙，我国有学者将其评价为“为了利益而奋斗的现实主义者”，韩国学者也一致认为他是“坚信有必要建立强权政府的超级实用主义者”。以事实为基础的思考方式、强调以实力追求利益、无视道德原则等是朴正熙政权的特点，对内、对外政策基本上是以实力和利益为基础，具有浓厚的实用主义色彩。朴正熙为了巩固自己的军事政权，首先提出了复兴经济的战略，为了从日本获得必要的启动资金，不顾国民强烈反对，推动对日关系正常化和维持友好关系；为了增加出口，积极扩大与不结盟国家的外交和贸易；为了追求国家利益和加强国际合作，放弃霍尔斯坦原则，推进与非敌对国家（包括已经与朝鲜建交的非敌对国家）的经济外交等。[8]可以说，为了发展经济和外交，朴正熙实用主义的个性可谓是发挥到了极致。大学特色化政策受朴正熙政权实用主义个性类型的影响，也将实用主义作为政策的价值观，具体表现在以下几个方面：1）朴正熙政权时期的大学特色化政策完全是基于社会、经济发展的需要而制定的，功利色彩浓厚，只选择当下急需的学科领域实施重点支援，完全没有关于高等教育持续良好发展的全盘规划；2）考虑到有限教育财政的集中投资与回报，迅速缩减财政支援的学科领域，重点支援能够为工业社会发展及国家重化工业发展培养急需的工科人才的工学专业；3）为了加强专业教育，培养专、精、深的高级专门人才，大学特色化政策无视学生的全面发展，大幅缩减非特色化工科专业教养科目的学分，增加专业课程的学分比重。

　　二、基于形式平等主义价值观的政策停滞期

　　（一）大学特色化政策的基本状况

　　综观韩国高等教育发展的整个脉络，20世纪80年代至90年代中期是韩国高等教育规模扩张速度最快的时期，高等教育毛入学率从1980年的15.9%迅速增长至1995年的55.1%，[9]为了适应急剧扩张的高等教育规模，这一时期高等教育发展的重点集中在办学规模的扩大和基础设施的扩建上，对大学特色化的政策性关注相对减少，特色化进程趋缓。也有相关韩国学者的研究较为偏激地认为，从大学特色化发展上看，以“毕业定员制”为代表的高等教育机会扩大政策的实施导致高等教育规模迅速扩张，特色化投资整体不足，大学特色化政策无法继续实施，大学特色化发展全面停滞。[10]实际上，由于新军部政权（特别是全斗焕政权）出现的暴力性使政权的建立缺少道德上和政治上的正当性，政权面临十分严重的合法性危机，因此，这一时期包括教育政策在内的韩国国家政策基本上都围绕确保政权正当性和维持政治稳定性的目标来开展，即出于政治因素的考虑胜过对教育发展规律的遵循。为了转移国民对政权合法性的注意力，满足70年代曾受到压制的升学需要和应对入学人口快速增长的状况，刚刚进入80年代政府就发布了《教育正常化及消除过热课外补习方案》（即著名的“7·30教育改革案”），企图通过一系列针对消除私立教育热和改革大学入学制度的政策措施引起国民广泛关注，保障政权和社会的稳定，也奠定了这一时期国家高等教育改革的基本框架。

　　这一时期大学特色化政策虽然没有成为政府重点推进的政策领域，但也并不是像韩国学者所说的那样完全处于“白纸化”状态，只是政策在决定和执行上缺少连贯性，甚至是形式上的一致性。该时期大学特色化政策主要由三个部分组成，即从70年代延续下来的工科学院特色化政策、1984年的大学特色化政策以及教育改革审议会时期的大学特色化政策。进入80年代后，重化工业仍是韩国的中心产业，加之政府无暇顾及新的大学特色化政策的出台，产生于70年代的工科学院特色化政策被延续下来。直至1983年对选定的工科学院进行集中支援的大学特色化政策都一直在进行，期间政府一共投入300多亿韩元用以扩充特色化工科学院的外部设施和内部设备，注重硬实力建设。此后截至1992年政府只投入了19亿韩元用来聘请发达国家的专家、学者和教授作为特色化工科学院的客座教授，进行讲学和从事科学研究活动，[11]政策力度明显减弱。1984年，文教部再次调整大学特色化政策，决定让全国所有的大学各自在基础研究领域或尖端科学领域指定1个专业，文教部将对获得批准的大学的相应专业进行重点培育。根据该方针，文教部于1984年9月初批准了全国99所大学（全部综合大学和专科大学）中的82所大学的申请，共涉及53个专业，并决定对这些专业提供学术研究经费和设施资金等各种财政援助和行政援助，进行重点育成。[12]1985年直属总统的教育审议机构教育改革审议会成立，专门负责教育政策及教育制度的综合改善方案的制定。1987年，教育改革审议会提出“创造主导21世纪的韩国人”的口号，发布题为“十大教育改革”的教育改革案，其中第七个课题“追求大学教育的卓越性”中重点提到“大学的功能分化与特色化”的问题，[13]强调根据大学的类型进行作用划分，并以此为依据实施特色化建设。

　　（二）形式平等主义的价值观

　　超权威主义的“维新体制”崩溃后，一直以来忍受权威主义统治的国民更加向往自由、民主和平等，于是新军部政权初期爆发了一系列争取民主的斗争和运动，在民主斗争和运动以及来自国际社会的压力下，统治阶级为了维系政权的稳定而不得不做出让步，开始听取国民舆论并努力营造民主与平等的社会氛围。同时，20世纪70年代韩国政府主导促进的重化工业化的产业发展方向引发了过剩投资、通货膨胀和物价上升等一系列经济问题，韩国经济学界认为韩国面临的这些经济危机的原因在于国家主导的产业化战略的非有效性，于是要求国家减少对经济的介入。面对这样的要求，韩国在“第五个经济社会发展五年计划（1982～1986）”中提出“政府减少对市场的干预”，在“第六个经济社会发展五年计划（1987～1991年）”中将“促进经济的民主化和自由化”作为重要的指导思想，强调“自由化”和“自律化”的经济自由化政策成为贯穿这一时期的经济政策。经济政策作为国家的核心政策在很大程度上引导政策走向，并且在当时的政治状况下政府也想利用标榜自由、自律和平等的政策来消除政权的暴力形象，因此进入80年代后包括教育政策在内的国家政策开始由强调经济有效性向形式平等主义转变。

　　在新军部政权上台之后韩国各地掀起的反独裁斗争中，大学一直作为斗争的前沿阵地发挥重要作用，大量青年学生走上街头通过集会、示威游行等方式开展民主运动，反对新军部政权。在整个社会争取民主、自由与平等的政治氛围下，大学也开始关注学校内部的问题，对自主、自治、自律和自由的要求越来越强烈。另外，由于在韩国新政权往往都会通过对前政权彻底的“否定”来确保自己政权的正当性，政治激变期教育领域通常都会成为批判和改革的对象。[14]在这种情况下，新政府决定对20世纪70年代延续下来的工科学院特色化政策进行调整。1982年之后，除了为特色化工科学院聘请的外国专家提供差旅费和居留费等资助外，政府停止了其他的财政支援。在大学特色化政策形同虚设的状态下，新政府否定了前政府通过选定特定学科来发展少数特色大学的做法，同时为了在某种程度上迎合大学提出的自主与自治的要求，新政府决定通过让各大学在基础研究领域和尖端科学领域等学科中自主指定一个特色化专业的方式来发展大学特色化政策，但最终的裁定权仍由政府保留。然而，这种形式平等主义的价值观严重阻碍了政策的有效性，本身政府教育政策的重心就不在此，对大学特色化政策有限的财政投资“平等”分配后对于特色化专业的发展更是杯水车薪。例如，政府1988年度的高等教育财政拨款中对“大学特色化学科培育”的支援总额是1.19亿韩元，平均到每个学校的特色化专业仅为145万韩元。[15]

　　教育改革审议会时期，在“追求大学教育的卓越性”的教育改革案中，决定通过专科大学类型二元化、大学职能多元化、优势领域重点化和公私立大学区别化等方针促进大学特色化建设，这些确立的方针对20世纪90年代中期以后的大学特色化政策产生了一定的影响，但是在1987年政策方针确立后随着全斗焕政权的终结这些政策也被搁置，并没有得到执行，最终只能流于形式。
三、基于均衡主义与人力资本主义价值观的政策全面发展期

　　（一）大学特色化政策的基本状况

　　卢泰愚的下台标志着韩国军部政权的终结，以金泳三为首的“文民政府”（1993～1998年）的上台加速了韩国的政治民主化进程，也迎来了社会发展的新契机。为了迎接知识经济社会和全球化时代的到来，韩国政府决定将教育体制由以往的规模膨胀为中心向质量成长为中心转换，强调评价和竞争。“文民政府”上台后便对教育改革表现出极大的热情，经过教育改革委员会历时1年的调查研究和3次讨论、修正，于1995年5月31日公布了“建立主导全球化、信息化时代的新教育体制的教育改革方案”，即著名的“5·31教育改革案”。该教育改革案特别强调大学的多样化与特色化，要打破过去“划一式”的大学状况，并将大学的多样化与特色化作为提高大学教育质量的核心课题。“5·31教育改革案”中与大学特色化相关的改革内容包括：大学类型的多样化与特色化、设立单独的专门研究生院、引入学部制和大学设置准则主义、加强大学评价与财政支援间的联系、设立尖端学术信息中心等。[16]除此之外，“文民政府”时期还通过建立“理工科研究生院重点支援事业”、“理工大学器材尖端化支援事业”以及“教育改革促进优秀大学支援事业”等项目促进大学特色化建设。

　　以金大中为首的“国民政府”（1998～2003年）上台后主要致力于将“文民政府”的教育改革具体化，而不是探索教育改革的新方向，因此，可以将“国民政府”的教育改革看作是“文民政府”教育政策的延续，教育改革案也不是像“文民政府”那样通过总统咨询机构制定并发布，而是由教育部直接立案并推进。从1998年9月开始，教育部开始着手教育改革，1999年3月11日发布“为了建设创造型与知识型国家的‘教育发展五年计划试行方案’”，该方案强调研究型大学和地区优秀大学的培育，这是对“文民政府”时期教育改革委员会提出的研究型大学和教学型大学模型的继承，将少数具有发展潜力的大学培育成研究型大学，诱导地方大学秉承实用主义观念将就业作为发展目标。另外，该方案还特别指出要将评价与财政支持结合，以促进大学特色化的发展。[17]“国民政府”时期制定并推行的大学特色化发展项目包括：1）BK21（BrainKorea21，1999～2005年），大体包括集中发展世界水准的研究生院与提高研究生院的研究能力、通过地区大学特色化构建高级人力培养体制两个方面；2）地方大学特色化事业（1997～2001年）；3）专科大学多样化与特色化支援事业（1997～2003年）；4）产业大学特色化支援事业（1998～2001年）等。除此之外，“国民政府”时期还注重将大学特色化与人力资源开发相结合，并将“人力资源开发”的概念在政策上具体化，对后来大学特色化政策的发展产生了很大的影响。

　　以卢武铉为首的“参与政府”（2003～2008年）上台后，韩国的大学特色化进入蓬勃发展时期。“参与政府”时期特别强调将大学特色化政策与多层次的人力资源开发紧密联系起来，按照高级专门人才、中坚技术人才与实务技术人才的等级式人才培养目标开发特色化项目。具体项目包括：BK21与第二阶段BK21指向高级专门人才培养；地方大学革新事业（New University for Regional Innovation）、首都圈大学特色化事业指向中坚技术人才培养、专科大学特色化事业则指向实务技术人才培养。另外，大学特色化政策还被看作是保障大学尤其是地方大学生存的策略。由于一直以来大学数量和招生规模的持续扩大与高等教育适龄人口不断减少之间的矛盾越来越突出，加上韩国严重的“首都圈集中化”现象，地方大学招生越来越困难，面临深刻的生存危机，严重影响高等教育的均衡发展。因此，政府决定通过大学合并、学科整合、缩减招生规模等一系列大学结构调整措施并结合地区特色使地方大学成为地区发展的主体，并以此促进特色化的形成。2005年之后，针对大学特色化建设的活动更加活跃，2005年5月教育人力资源部第2次人力资源开发会议提交“面向特色化的大学革新方案”，对大学结构调整做出具体的指导和规划；2005年11月发布“大学特色化促进方案”，对大学特色化的基本方向和课题做出说明；2006年3月成立“大学特色化支援专门委员会”，负责特色化评价指标的开发及各部门财政支持项目间的协调；2007年1月开发“大学特色化指标”，并于2008年正式应用于大学特色化评价。[18]与此同时，教育部联合其他五个部门集中可利用的资源共同支持特色化建设，规定每个部门都要负责开发和资助一个特色化项目，为大学特色化政策注入了更多活力。

　　（二）均衡主义的价值观

　　美国著名发展经济学家赫希曼（A.O. Hirsh-man）认为：“发展中国家应当集中有限的资本和资源首先发展一部分产业，并以此为动力带动其他产业的发展，当经济发展到高级阶段，国民经济各部门才逐步实现协调、全面的平衡增长。”[19]起源于经济领域的非均衡发展理论同样适用于高等教育领域，纵观韩国大学特色化政策的变迁过程，实质上就是由非均衡发展向均衡发展转变的过程。一方面，韩国在国家经济起飞阶段，对高等教育投资的有限性和经济有效性的追求以及实用主义的价值观决定了只能集中有限财政资助个别学科和大学的特色化发展，无形中加剧了高等教育的非均衡发展，但却有效促进了国家经济的发展。随着社会的转型、产业结构的调整以及大学自身发展的需要，对大学特色化的内涵提出了新的要求，特色化成为评价大学质量和关系大学生存的重要因素，于是更多的大学不再追求一流大学的发展目标，而是用“指向特色化的独一无二的大学”对自己进行定位。同时，经济的快速发展使政府具备了全面推进大学特色化建设的财政能力，作为教育财政政策的大学特色化政策也因此具备了扩大政策覆盖面和从大学教育本质出发促进特色化发展的先决条件，政府通过开发更多的特色化项目等形式将更多的大学和学科纳入特色化领域，促进大学间均衡发展。另一方面，区域发展的不平衡也加剧了高等教育的非均衡发展。这种区域发展的不平衡主要体现在韩国在近代化和城市化进程中过度的首都圈集中现象，直接导致高等教育的首都圈集中发展。尽管从一开始政府的大学特色化政策就有意向地方大学倾斜，但这并没有改变和缓解高等教育机构和优秀学生首都圈集中化、教育条件首都圈优势化、大学毕业生就业首都圈大学倾向化等现象，地方大学面临严重的空洞化危机，甚至被称为“危机大学”（risk university）。[20]因此，20世纪90年代中后期以来，大学特色化政策开始关注大学尤其是地方大学的结构改革问题，并通过地方大学特色化事业等特色化项目致力于地方大学的特色化建设，增强地方大学竞争力，促进各地区高等教育的均衡发展。

　　（三）人力资本主义的价值观

　　所谓人力资本是相对传统物质资本而言，是指以技能、知识等形式体现于一个人身上的资本，它是通过投资于教育、培训等领域形成的。[21]在现代社会，人力资本的多寡对社会发展的速度和质量具有决定性的影响，在经济增长方面，人力资本的作用甚至要超过物质资本。物质资本相对匮乏的国情决定了韩国对人才培养的重视，但20世纪七八十年代受“经济中心主义”的影响主要侧重重化工业和尖端科学技术领域专门人才的培养，还没有形成普遍主义的人力资本观。随着信息社会的到来，人力资本在提升国家竞争力和促进国家均衡发展中的重要性日益突出，人力资本生产的教育投资被视为回报率最高的投资手段，韩国更加重视人力资源的开发。进入21世纪后，韩国政府在广泛论证的基础上于2001年12月制定出台了“人、知识、跨越：国家人力资源开发基本计划”，确立了“提高国民生活质量和国家竞争力”的人力资源开发目标，提出每5年制定一个国家人力资源开发计划的构想。[22]截至目前，韩国已经制定了《第一次国家人力资源开发基本计划（2001～2005年）》和《第二次国家人力资源开发基本计划（2006～2010年）》。国家对人力资源开发的重视对大学特色化政策的走向产生了很大影响，大学特色化政策将人力资源开发作为核心环节，将等级式人才培养作为大学特色化政策的目标，充分显示了大学特色化政策人力资本主义的价值追求。但有批评者指出，将人力资本等级化生产意味着大学特色化的等级化发展，会严重影响大学特色化的平等构建。韩国前总统卢武铉也曾指出，“这种对各大学的特色化进行分类的做法是不正确的”，并对可能出现的新大学等级化表示担忧。[23]

　　四、结语

　　值得肯定的是，大学特色化政策自韩国经济腾飞之初出台以来，在韩国以经济发展为中心的国家发展中发挥了积极的作用，在人才培养和技术革新方面做出了很大的贡献，并越来越受到重视。但是，一直以来大学特色化政策都因其过于浓厚的国家主导色彩而遭到非议。

　　其实，相对20世纪70年代而言，80年代的大学作为政策的执行主体获得了一定的自主性，可以根据学校自身的优势自主选择特色化学科，教师和学生等作为利益主体也可以通过成立相关组织以及集会、游行等方式来表达自己的意见，大学特色化政策开始由政府掌控走向政府主导，由精英主义向大众主义过渡。90年代中后期以来，随着民主化进程的加速，大学被赋予了更多的自主性，政府主导下的大学特色化政策主要用来引导大学特色化建设，不再是强制性实施，韩国迎来了大学特色化发展的新时期。但是，韩国的大学在特色化进程上还有很长的路要走，大学在特色化过程中应当扮演何种角色，政府应当如何引导和促进，是当前韩国大学特色化政策面临的重要课题。

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作者：东北师范大学国际与比较教育研究所 梁荣华 来源：《外国教育研究》2009年第12期