[摘  要]  《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》指出：要建立健全土地承包经营权流转市场；坚持依法自愿有偿原则，尊重农民的土地流转主体地位；鼓励有条件的地方发展流转服务组织，为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务。可见，积极规范和促进农村土地流转是当前新农村建设的重要内容之一。当前，农村土地流转存在着缺乏有效的政策指导和法律规范、违背农民意愿和损害农民利益、随意改变流转土地的农业用途等问题。为此，应当优化现行农村土地流转中政府的行为、优化农村土地流转中政府的定位。　　[关键词]  农村土地流转，政府职能，优化
　　2008年12月31日发布的《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》指出：要稳定农村土地承包关系，抓紧修订、完善相关法律法规和政策，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系保持稳定并长久不变。建立健全土地承包经营权流转市场。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。坚持依法自愿有偿原则，尊重农民的土地流转主体地位。鼓励有条件的地方发展流转服务组织，为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务。可见，积极规范和促进农村土地流转是当前新农村建设的重要内容之一。
　　一、农村土地流转中存在的主要难题
　　1.社会经济环境制约。第一，从总体上看，我国绝大多数农村目前尚不具备大规模土地流转的条件。世界银行的一份研究报告指出，在满足宏观经济基础（人均GDP大于1000美元）的总体约束下，土地流转制度的推行，还必须具备以下主要条件：农村人口中的恩格尔系数应在45%以下；农业产值在社会总产值中的比例小于10%；农村经济中的非农劳动力的数量大于50%；农业种植结构中经济作物种植面积占总面积的30%以上。参照世界银行设计的推进土地流转的标准，我国经济相对发达的东部10个省市相应的6个指标的平均值中，只有“农村经济作物面积占总面积的比重”一项达到了世行标准；全部满足世行标准的只有北京市和上海市，其他一些发达的省市只有部分指标值满足世行标准。第二，在现有生产力水平条件下，土地仍然是大多数农民的安身立命之本。对于农民来说，土地经营不仅仅是一种经营手段，而且是一种生产方式，它承担着收入功能、就业功能和保障功能。农民愿意放弃土地的前提是，农民在非农产业和城镇中所得到的收入和保障能够替代土地本身对于农民的价值。第三，由于受几千年传统儒家文化的影响，中国农民还有着深深的恋土情结。第四，无完善的农村社会保障机制也是制约农民进行土地流转的又一重要因素（李劲松、张建新，2006）。
　　2.缺乏合理有效的土地流转机制。第一，集体主体产权不清与产权残缺，农民的流转主体地位难以保障，也为基层组织提供了寻租的空间。这主要表现在农村土地所有权主体模糊不清，土地产权残缺，农民不能充分行使土地流转主体的权力。尽管国家采取多种方式，强化农民对土地的承包经营权，并在《农村土地承包法》中以法律形式赋予农民长期的保障权，但实际上农民并没有真正享有承包土地的充分处分权，只能依据承包合同规定从事农业生产。第二，农村土地市场发育不完善，市场难以有效发挥资源配置作用，主要表现在土地市场价格扭曲，价值无法实现；土地流转市场中介组织发育严重滞后；土地流转的方式单一，运作不规范。第三，土地流转的宏观调控机制不健全，对土地转让的管理、检查和监督缺乏专门的法律和法规（丁关良、周菊香，2000）。
　　3.有些地方随意改变流转土地的农业用途。一些地方借土地承包经营权流转之名，表面上是发展观光农业园区、休闲农业园区，实则是进行房地产开发，绕过了国家土地管理法规，改变了土地的农业用途。造成农村土地流转出现这些问题的深层次原因主要有两个：一是农村土地法制建设落后于农村改革实际。村集体经济组织与社员权利、义务关系不明确，集体与农户间权利义务关系倒置，集体侵犯农户的权益的行为得不到有效处理和纠正。二是有关农村土地经营制度的思想认识有偏差，对家庭承包经营既适应传统农业又适应现代农业的广泛适应性和强大的生命力认识不足。因此，一有情况变化，一些基层干部就随意干预农民的土地承包经营权。
　　4.农村土地流转缺乏有效的政策指导和法律规范。由于未形成农村土地承包经营权流转的市场化机制，大部分地区的土地承包经营权流转处于无序状态。有的地方对农村土地承包经营权流转放任自流，流转行为无人监管，流转纠纷无人受理；农村土地入股、租赁方式缺乏应有的法律规范。在农户自发组织的土地流转中，流转后的土地利用效率未有改观，甚至有所下降。加上缺乏必要的公证和管理，转入、转出户之间的纠纷较多。同时，又无规范的中介组织以及科学的地价评估体系，造成土地承包经营权流转价格的低廉和不规范。这些弊病和隐患，成为影响当地农村稳定的因素（刘广安、于华伟、操亚龙、魏国民，2002）。
　　5.土地流转中存在着违背农民意愿和损害农民利益的现象。有的地方乡镇政府和村级组织强制推行土地承包经营权流转，侵害了农民的经营自主权和承包经营权。有的随意变更甚至撤销农户的承包合同，集中土地搞对外招商，强迫承包农户集中流转，形成事实上的土地兼并，严重损害了农民的利益。同时，一些工商企业通过村集体经济组织 （或村委会）租用农户承包地，存在着面积过大、期限过长、租金不规范等问题。有的村集体经济组织在土地承包经营权流转中截留、挪用土地承包经营权流转的收益，引发农民不满（陶若伦、陈祖卫，2002）。
　　二、农村土地流转中政府管理职能的定位与优化
　　地方政府在农村土地流转中发挥着相当重要的作用。地方政府应当结合中央的政策和地方实际，充分考虑政策执行中可能遇到的，隋况，积极优化管理职能。
　　（一）农村土地流转中政府的管理行为优化
　　政府在农村土地流转中的基本职能是为流转权的运行提供一个公正、安全的制度环境和运作规范，以降低产权界定和转让中的交易费用。但事实上产权很难完备，产权的残缺一方面是由于成本收益比较，另一方面则是由于国家的干预和管制。在农村土地流转过程中，政府积极介入土地流转，甚至取代流转主体进行经济活动，以致侵犯农民权益。同时由于制度的路径依赖性，政府行政干预过多，政府在农村土地流转中难以正确地定位（盖国强，2001）。
　　近年来，农村土地流转速度加快，政府起了主导性的作用。如将土地使用权的流转作为农业结构的战略调整和发展效益农业的战略措施，提出土地流转的工作目标；有的基层镇村将土地承包经营权流转与村干部农业和农村现代化目标责任制、机关干部岗位责任制的考核挂钩；有的地方政府和基层组织反租农民的承包地，成立“土地信托中心”或“土地储备库”；有的还成立了中介组织，负责土地需求信息的发布、项目的推介、土地经营者的选择、土地租约条件的谈判、合同的鉴证及农民与土地经营者利益关系的调节。
　　在制度缺乏的情况下，地方政府或基层组织成立中介机构是必要的，但一些流转形式改变了家庭承包经营的性质，使农民对土地的使用权和承包经营权重新回到集体经济组织手中，家庭经营变成了“集体经营”。有的地方政府不尊重农民的意愿，变相强制反租，农户虽然能够获得一定的租金，但却失去了对承包土地的经营自主权。有的地方甚至以发展“三高”农业和集体经济为名，强迫农民出让已承包的土地，损害农民的承包经营权和土地收益权，侵犯农民权益。
　　但同时也应看到，长期以来政府在农村土地产权问题上带给农民的不确定性和权利的损失已成为阻碍农村土地流转的原因之一。政府尤其是地方政府如何发挥其促进作用，消除其阻碍作用成为当前农村土地流转制度创新中的一大课题。
　　（二）农村土地流转中政府的职能定位优化
　　在农村土地流转中，政府既要避免利用土地所有权属强制农民进行土地流转、从中获取超额利润的“越位”行为，又要纠正对违规流转放任自流，缺乏服务规范机制的“缺位”行为。要变强制为引导，变干预为服务，抓好土地流转的宏观调控、监督监测和中介服务。具体地说，在农村土地流转中，地方政府必须明确自己的定位。
　　1.政府必须加大提供其他公共产品和服务的力度。第一，地方政府要培育完善农村土地金融市场。土地流转规模扩大，投资资金的来源便成为一大难题，因此必须尽快建立农村土地金融机构，提高有效的农村土地流转资金。第二，地方政府要实行适当的农产品补贴制度。农村土地市场是一种特殊的市场，土地价格越高供给越少，需求越大，价格越低供给越多，需求越少。由于这种特殊性，农村土地的供需调节是无法通过市场来实现的，必须推行农业补贴政策。第三，地方政府要投资完善农村基础设施建设。目前的农村土地制度，不利于水利建设防灾抗灾、大型农机具使用、电力的发展和农村的道路建设等问题的解决，致使近年来农业公共基础设施特别是农业的水利设施的功能实际上被削弱了，大大降低了抵御自然灾害的能力。第四，地方政府要加强农业技术的科研与推广。科学技术是降低农业生产成本的高效手段，是提高农民收入的有效方式。政府应从资金投入、科研开发、技术推广等方面向农业企业提供帮助和支持。第五，地方政府要降低农民获取产品信息成本。通常情况下，农民转包土地只是在亲友之间进行，一旦越过此范围，其搜索成本明显上升。政府应及时、完整地收集、整理和发布流转信息，使农村土地在更大范围内实现高效配置（邓大才，2002）。
　　2.政府必须制定科学合理的土地利用规划。土地利用规划是一项科学的、重要的宏观调控措施，是土地市场有序化、合理配置土地资源的重要保证。国家通过制定土地利用总体规划可以实现对土地流转的比例和总量控制，引导土地流转市场向着健康规范的方向发展。但土地规划的制定，首先要科学，具有可操作性；其次要进一步提高土地利用总体规划的法律地位。农村土地利用规划，尤其要规划调控集体建设用地流转的数量，实行建设用地总量控制制度，防止大量农用地在比较利益的诱惑下转化为集体建设用地。同时，只有在规划的前提下才能盘活存量，保护耕地，形成良好的土地供求关系，显化土地资产价值，保证农民获得建设用地的资产收益，使国有、集体两种土地资源供应结构合理，土地市场运转有序（楼惠新、张建新， 2002）。
　　3.政府必须建立健全农村土地流转服务机构。地籍管理制度是土地市场管理的一项重要制度。其主要任务是对土地利用及权属变动加以监督和管理，它是规范土地市场管理的重要依据，为土地质量监测、土地使用权证交易和所有权的界定提供科学依据。加强地籍管理，应当做好地籍调查、土地评价、土地登记、整理和妥善保管各种地籍档案资料等工作。
　　4.政府必须加大农村土地流转的监督力度。市场经济是法制经济，土地承包经营权流转市场要实现高效有序流转，同样也需要用法律法规来规范和约束。要逐步建立完备的法律法规，当前，应加快农村土地承包经营权流转市场的法规建设，及时修改目前不利于土地流转市场形成和互相冲突、矛盾的法律条文，并以法律形式对参与农村土地流转的市场主体，土地承包经营权流转的原则、条件、范围、程序、形式、违约责任、利益调节等重要问题做出明确的法律规定，以保证农村土地流转市场运作的健康有序。要改变土地法律法规滞后于现实的状况，制订出具有一定超前性的法律法规，发挥其导向功能。此外，农村土地制度改革必须把农民的土地权利纳入民事权利的范畴，通过民法来规范和保障农民的土地权利（解安，2002）。
　　5.政府必须剥离土地承载的过多的社会功能。土地是一种宝贵的自然资源，而且是一种有限的、不可再生的资源，要从总量上增加中国人均土地的占有量几乎是不可能的。当前，必须剥离土地承载的就业和社会保障等功能，拓宽就业渠道，建立土地保障的替代机制，逐步恢复土地的生产要素性质。第一，健全农村社会保障制度，以社会保障替代土地保障，积极稳妥地推进农村社会保障由依靠土地转变为依靠社会。可采取“因地制宜，量力而行，形式多样，农民自愿”的原则，多渠道、多层次、多方式地建立养老、医疗、生育、伤残等保险。通过建立社会保障制度，还土地以正常的生产要素性质，尽可能地发挥土地的经济功能。第二，拓宽农民的就业渠道，加快农村剩余劳动力转移。农村大量剩余劳动力长期在与其劳动能力极不相称的少量土地上，既浪费人力资源，也阻碍土地承包经营权市场化流转。因此，拓宽农民的就业渠道，加快转移农村剩余劳动力，是促进农村土地承包经营权流转市场化的重要措施。为此，应积极发展乡镇企业与民营企业，就地转移农村剩余劳动力；积极推进小城镇建设，实现农村城市化；大力发展第三产业。
　　[参考文献]
　　[1]邓大才.论承包土地流转的类型、层次和制度要求[J].济南市社会主义学院学报，2002，（1）：67-70.
　　[2]丁关良，周菊香.对完善农村集体土地所有权制度的法律思考[J].中国农村经济，2000，（11）：59-65.
　　[3]盖国强.农村土地使用权流转研究[J].中国软科学，2001，（5）：114-120.
　　[4]刘广安，于华伟，操亚龙，魏国民.浅谈当前农村土地流转的问题与对策[J].农村合作经济经营管理，2002，（3）：16.
　　[5]楼惠新，张建新.论经济发达地区农村土地流转问题[J].农业现代化研究，2002，（3）：215-218.
　　[6]李劲松，张建新.搞好土地流转，活跃农村经济[J].农村合作经济与管理，2006，（6）：16.
　　[7]陶若伦，陈祖卫.论土地使用权流转中的农民权益[J].现代经济探讨，2002，（7）：32-34.
　　[8]解安.发达省份欠发达地区土地流转及适度规模经营问题探讨[J].农业经济问题，2002，（4）：38-41.

作者：菏泽学院 李文政 来源：《改革与战略》2009年第7期