四、对加强房地产业长效制度建设的建议
房价问题不仅是房地产行业自身的问题，上关乎数万亿元的房地产开发贷款和个人住房贷款 ，下牵涉数十个上下游相关行业，中间还夹杂着千家万户的普通百姓。因而，房地产市场的调控不能一味盯住高房价，依靠行政手段打压房价，这不仅于事无补，还会影响经济稳定发展的大局。因为在中国经济增长长期趋势不变，以及住房需求持续旺盛而供应相对不足的大背景下，中国的房价在高位运行将是一个由市场内生决定的长期趋势。
我们认为，影响中国房地产市场稳健发展的主要症结不在于高房价，而在于长效机制的缺乏，没有让市场充分发挥作用。尽管近年来政府规制房地产业不遗余力，但仔细分析各类规制措施，总是给人头痛医头、脚痛医脚的印象，造成了“三多三少”的现象：零散性、短期性规制措施多，全局性、前瞻性规划措施少；行政手段多，市场行为少；政策干预多，制度保障少。导致的一个后果就是，房地产业总是陷入“大泻-大补-再大泻-再大补”的轮回困境，并不可能从根本上解决我国房地产的问题。
实际上，房地产问题错综复杂，牵涉到方方面面（如土地自由流转问题、税制问题、效率问题、收入差异过大问题、城市化问题、城乡二元结构问题、寻租等众多问题），真的要彻底解决，又是一个综合治理问题。并且，中国一个省份的地域就相当于欧洲一个主要大国的幅员，各个地区在经济发展水平、自然和文化资源以及城市建设发展方向方面存在巨大差距。因此，应该分轻重缓急、分层次、分类别，采取一种基于一般均衡的综合治理。
不过，本报告不准备也不可能事无巨细地列出一个涵盖到方方面面的详细方案，最根本的问题还在于如何充分发挥市场的作用，加强房地产市场制度建设。为此，我们建议应在土地流转制度、财政税收制度、金融监管制度、住房保障制度、房屋租赁市场建设、土地招拍挂制度等六大制度建设方面入手，多管齐下，综合治理，建立有效市场，兼顾经济效率与社会公平，引导有效供给与有效需求，促进房地产市场稳定健康发展。需要指出的是，这六大制度建设一环扣一环，构成了一个相互配套、内在逻辑联系紧密的的综合治理体系。当然，在具体可操作性方面它们可能有所差异，前四项涉及面大、影响力深，改革的难度可能会更大，后两项可能相对容易，可以立即推动。
建议1：促进土地城乡流转。正确处理好保护耕地基本国策和城市化用地（包括房地产开发用地）的关系，促进土地要素在城乡间自由而有序地流转，这是从供给方面平抑地价房价的根本举措。当然，保护耕地存量与房地产开发用地增量之间存在一定的此消彼长关系，但是从优化土地使用结构、提高土地集约水平的角度来看，二者又是相辅相成的。
其一，深入分析我国近10年来耕地减少的原因，退耕还林、还草是主要因素，另有农业结构调整、各项基础设施用地等原因，城镇建设用地只占少数。数据显示，“十五”期间我国耕地面积净减少了9240万亩，平均每年减少1848万亩。造成耕地大幅减少的主要原因是生态退耕数量大，减少耕地8065万亩，占整个耕地减少量的70%。而在同期全国城乡新增建设用地的3285万亩中，建设占用耕地1641万亩，占一半不到。
其二，目前我国农村居民点的人均用地水平明显高于城镇居民人均居住用地 ，合理的房地产开发显然是更加集约的用地。特别是在当前城市化加速时期，建立基于一般均衡的城乡土地流转制度，满足合理的房地产用地需求，不仅是满足进城农民基本居住需求和城镇居民住房改善性需求的条件，也是能够使城市化的成本大大下降，使农民获得分享城市化带来的集聚效应和经济繁荣的权利和渠道，同时极大地提高土地的利用效率。
其三，有人也许会担心耕地面积18亿亩红线的突破会出现所谓粮食安全问题。其实，每个国家都面临各种安全问题，例如军事安全，粮食安全，能源安全，饮用水安全，卫生安全等。犹如水桶的容积由最短的那条边决定，一个国家总的安全水平也取决于安全最为薄弱的那个变量。对中国来说，目前粮食的自给自足差不多达到100%，并不是“水桶”上最短（可能是最长）的一块木板，以较粮食战略更加严峻的石油安全为例，10多年前中国还可自足，而现在石油的自给率已经降到50%以下,并且还在继续下降。何况粮食可以再生，只要有半年时间又可以获得新粮，而石油是无法再生的 。面对远为严峻的石油安全局势，即使对安全问题忧心忡忡的人，大概也不会以此要求限制工业发展。
建议2：开征房产物业税种。采用国际通常方法，将集中在住房开发和销售环节的税费，整合成或增加房产物业税 ，每年征收。这既利于提高效率，也更能彰显公平。通过提高持有环节的成本，让投资者把房子投放到租赁市场和二手房市场上去，形成真正的消费品，降低高空置率，此其一。其二，通过此项税收可以调节社会财富分配和平衡收入差距。
当前世界大多数成熟市场经济国家，房产物业税一般是地方政府的主要税种和收入来源，以此解决当地公共开支。例如，美国物业税一般占地方财政收入的40%到50%左右，这与我国地方财政收入过度依赖土地出让收入形成鲜明反差。并且，中国在住房开发和销售环节征收了名目繁多的税费，而在住房保有环节则几乎没有什么税费。这导致的一个现象就是一些高收入群体手上有两套以上的房屋，甚至四五套房屋，使得在许多城市中的住宅小区，晚上黑灯率高，入住率低，造成了严重的资源浪费。按年征收房产物业税有助于改变这种现状，促使空置房进入租房市场或二手房市场。更重要的是，像美国政府对于这笔税收的用途是很明确的，即投入地方公共基础设施特别是教育的建设，这对于为当地民众提供公平竞争起点和防止社会结构固化具有重要意义。
反观国内各界关于征收房产物业税的讨论，争议主要有三点：一是认为缺乏法理基础，因为土地的所有权归国家所有，居民个人只拥有使用权；二是认为会造成重复征税，理由是开发商在购地时已一次性缴足了70年土地出让金，买房者也在购房款中缴纳了土地税费；三是认为面临技术上的难题，如房产评估能力、税务机关征收能力等的制约。
其实，上述问题都不难解决。一种可以考虑的征收方式是，将现在买房时房价中包括一部分成本（也就是政府拍卖土地所得收入）看作为是一次性征收的土地使用税，那么就可像美国一样，由地方政府每年根据所在区域同质房屋销售市场的平均价格（这种信息都有记录，并电脑化了的，很容易决定）进行收税 。由于房产物业税是地方税种，不必全国统一税率，因而非常适合在局部地区特别是那些房价收入比高、房屋空置率高的城市先行先试，初期的税率可以稍低一些 。然后，在实施过程中，逐步降低土地开发环节的土地出让金及有关税费的比重，并提高相应的税率，将其分摊到未来的按年计缴的房产物业税中去。
这也许是一种比一步削减土地出让金及有关税费更具可操作性的方式。一来可以改变鼓励土地垄断和高价拍卖的逆向激励机制，逐步将地方政府对于土地的收益分摊于未来70年内收取，使政府获得长期稳定的收入来源。二来可以将长期在公共财政体系外循环的巨额土地出让收入纳入预算管理，让地方政府从土地市场的重要交易者真正回归到房地产市场的监管者角色。
建议3：加强银行风险管理。改进银行的风险管理系统，让银行能够更好地共享客户的信用资讯，让银监会能够更好地监控银行的贷款风险，让整个社会能够建立起一个有效控制房地产贷款（特别是土地抵押贷款）风险的制度。这个方面的改进，不是针对投资性购房的，但却是比“遏制”投资性购房更能抵御次贷危机式金融风暴的制度。
这个制度设计指向的正是从美国的次贷危机中汲取到的一个教训：买者自负。我们不能让投机者“赚了归自己，亏了大家分担”。这次美国次贷危机的实质是，有人亏得太多了，需要全部的纳税人为他的失败买单。买者自负并不是用来改良市场的政策，它本来就是市场经济的重要原则。我们的灾难是因为破坏了这个市场经济的原则而导致的。所以，需要的是重建这样的原则，并能够有效维护它的运转。
当前，特别需要注意的就是土地抵押贷款和房地产开发贷款。这部分的贷款如果因为抵押不足而变为坏账，同样会带来类似金融危机的危险局面。同时，加强保障房建设也是给银行不动产贷款提供了一个退出机制。否则，倾向于“自有住房”的抵押贷款面对市场风险时，银行是很难“平仓出货”的。
建议4：构建住房保障体系。明确公民的居住权以及政府在保障居者有其所 方面承担的责任，并通过法律对保障性住房的资金来源给予保证。当然，这不意味要制定超越发展阶段和公共财政支持能力的住房保障目标，或让大多数人得到住房保障的预期，这些只能诱发思想认识上的混乱。
中国的住房保障体系应该是一个多层次的体系。第一个层级 是占比10％的最低收入家庭以及10%的低收入家庭进入政府提供的廉租房，通过这种方式来保证社会最弱势群体的居住权。第二个层级是占比从20％到80％的中等（以及偏下、偏上）收入家庭，政府应该通过货币补贴、利率优惠、税收优惠等优惠条件增强他们的住房支付能力，让他们进入普通商品房市场。当然，有关优惠程度在这个层级内部也需要有所区分。
不过，国外的经验表明，要做到这一点，政府还需要用法律手段和经济手段来引导国内住房市场生产出足够多的民众有支付能力购买的住房。比如，美国住宅法公法体系的特点主要就是面对中低收入家庭，其重点是考虑中低收入家庭的经济承受能力。同时，采取各种各样鼓励私营机构参与的计划, 并借助强有力的金融保障体系支持其相关政策, 以实现为每一个美国家庭提供在适宜住宅中舒适生活环境的目标。
建议5：推进房屋租赁市场建设，形成租售并举的合理、健康的住房消费模式。培育壮大房屋租赁市场，一可极大满足中低收入家庭住房需求；二可降低住房空置率，扩大市场有效供给，提高住房资源配置效率。
首先，应该对房屋租赁市场实行有效规制。现在政府很难知道房屋租赁情况，缺乏对租赁市场的信息收集和有效规制。其中一个原因就是对出租房的收入有名义上的税收，但是目前情况下，这种税收又很容易规避。这使得政府既收不到税，也疏于对租赁房的信息掌控。现在如果推行减免税，放弃本来就难以征收到的一些税种，既不会影响政府财政收入，还能有助于规范管理租赁市场。
其次，应该改革社会福利与自有住房相捆绑的现有社会管理模式。比如学区就可以和居住地相挂钩，而不必和自有住房相挂钩。当然，这样的改革需要对租赁市场的有效规制为基础，这也是我们上面建议的缘由。
最后，应该加强房屋租赁市场的法制法规建设。在德国，有关于租赁市场的完备法规，比如对于出租方的维修义务，租住方的卫生维护义务等等的规定，这有利于减少租房双方的交易成本。这一系列措施，加上物业税的改革，将有利于把空置房推向市场，激活租房需求，平抑购房需求。最终完成住房由投资品向消费品的转化。
建议6：完善土地拍卖制度。改革现有的单纯以价高者得为原则的土地招拍挂制度。这不是目前的行政性地清理“地王”政策，而是设计合理的拍卖制度。此项改革需要拍卖机制专家参与制度设计，而不是由行政长官“拍脑袋”决定，更不是倒退到过去没有拍卖的“协议转让”阶段。
一方面，应该细化商业用地的用途。对商业、酒店、旅游、高档公寓住宅等的用地，可以采取价高者得的“招拍挂”方式。而对普通住宅建设用地则应采取综合指标“招拍挂”方式，即综合地块设计方案、公众利益、企业自有资本、企业信誉、资质业绩、消费者评价、纳税情况和社会责任等多种指标，选拔出真正能够为公众提供品质高的可支付住房的企业。
另一方面，应该建立土地供应信息发布和披露制度。由于这方面制度建设的滞后，令房地产开发商对土地市场供应的信息不是十分了解，对未来缺乏预期准备，导致许多开发商盲目参加竞拍。政府应加强在土地储备、规划调整、征用、回收、出让等各个环节的土地信息公开，并且要根据出让情况及时更新。

五、结束语
我们的一个基本观点就是，促进房地产市场稳定健康发展的关键不在于盯住房价起伏的短期宏观调控，而在于进一步完善房地产资源配置的市场体制，让市场而不是政府发挥更大的作用，这是让市场有效，实现资源有效配置的基本原则和客观规律。只要市场能做好的就应该让市场去做，政府没有必要直接参与经济活动，而是提供市场有效运转的保障，例如维护市场秩序，保证合同及各种法规得到严格执行，清除资源在行业中流动的障碍，设计激励引导型税制解决收入差距过大的问题等。
总之，在具有竞争性、没有太大外部性以及风险个人承担的先决条件下，从效率的角度出发，现阶段政府没有全面打压房价的必要性和可行性，而应该在根源性的制度问题上多做文章，兼顾经济效率与社会公平，引导有效供给与有效需求，建立健全促进房地产市场稳定健康发展的长效机制。否则，政府不停地采用行政干预的手段，永远不会有一个成熟的房地产市场。
需要指出的是，本政策建议书旨在廓清和理顺各项基本建议之间层层相扣的内在逻辑关系，从而得出一种综合配套的治理思想。这只是解决问题的第一步。一旦原则和方向确定之后，还需要大量专业和细致的研究跟进，充分考虑中国国情和所面临的各种经济社会环境这样的约束条件，以给出科学而合理的具体机制设计和实际操作方案及其适应的边界条件。