一、目前农村信用担保机制建设的面临的问题

　　1.农村各种担保行为密切相关的制度建设尚不健全。目前，我国有关信贷和信用担保方面的制度建设才刚起步，虽然已颁布了《中小企业促进法》，《担保法》，但其可操作性还有待提高。如何从法律和制度层面上切实规定投保户(债务人)、担保中介和金融机构(债权人)的权利和义务，还有待进一步完善。《担保法》仅明确了债权人和保证人的经济法律主从关系，缺乏对保障人利益的保障，并且由于担保基金的建立在我国尚属创新之举，因此，从相应《担保法》中也很难找到与之相对应的条款。而《中小企业促进法》对面向中小企业的专业性担保机构的法律定位不够明确；对信用担保机构的定位，信用担保资金的来源，损失的补偿，监管职责等还没有具体规划。因此，加强信用担保的制度建设，可以使担保机构的运作有法可依，从而减少其信用担保活动中的不确定性，有助于建立起规范、稳定、高效的农村信用担保机制。

　　2.各种担保机构和担保组织存在的问题。近年来，各地积极探索农村信用担保机构和担保组织的组织形式，概括起来主要有四种模式：一是政府出资、政府运营的政策性信用担保机构。这种情况在各地为数较少，由于带有强烈的政府干预色彩，各金融机构对于担保机构自身的信用程度和担保能力都持谨慎态度，主要取决于地方政府的公信力和经济实力。二是政府出资或是参股，或是对担保公司进行风险补偿，市场化运作的信用担保机构。近年来，各地基层政府纷纷建立了面向具体产业和对象的担保公司或担保中心。这种模式下，政府出资大大增强了担保机构的担保实力，同时市场化的经营又有效降低了政府行政干预的力度，实践证明大部分机构运转良好，担保行为更容易获得金融机构的认可和接受。三是以营利为目的的商业性担保机构。此类机构多见于经济比较发达的农村地区或城乡结合部。四是农户或农村中小企业自发组成的互助式信用担保机构或组织。此类机构或组织的主要特征就是提供信用担保的对象具有特定范围，一般只对会员单位和会员农户的信贷提供担保。优势是方式灵活，适用于各行各业的各种贷款需求，缺点是互助行为的发起、沟通和媾和过程比较困难，多见于同等行业聚集体和亲友邻朋的组合，同时适用的金融机构比较单一，通常是农村信用社。

　　3.与信用担保活动相关的业务创新和产品创新还存在很大差距。担保的实质作用是为借款人提供还款保证。其中一项重要的业务创新就是将借款人自身不能直接向金融机构提供保证作用的抵押物(权)转化、提升为金融机构可以接受的抵押物(权)，这个转化、提升的过程就需要通过一系列相关的业务方式和金融产品创新来实现。因此担保业务主体各方要积极扩大抵押、担保品的范围，将企业的原资料、产成品等流动性资产以及农产的土地、林地、水塘承包经营权、大型农机具等生产资料和房产、贵重物品等生活物品纳入进来，作为衡量企业和农户贷款能力的重要指标。此外，农户联保、联保协会等均是很好的担保形式，但推广缓慢。同时基于担保行为的内在需要，需要建立起对农村企业和农户的信用评价体系，而目前这些担保业务的创新还处于萌芽状态。

　　二、农村信用担保机制建设的难点

　　(一)信用担保机制建设处于起步阶段，缺乏相应的制度规范约束

　　除了在法律层面的制度缺陷之外，关于各种担保公司、担保中心和农户担保组织的管理缺失都抑制了农村信用担保机制的正常运行。从目前来看，各地对担保机构的发起、设立、业务范围、管理要求、风险控制等方面的规定五花八门，很难对其实施标准、规范、严格的监督管理。许多地方的担保公司在成立之初由各级政府推动，吸收企业或个人参与，而后实行市场化运作。由于对担保机构的监管存在制度和体制上的真空，其经营无从控制，加上成立时股金到位不足，目前许多地方的担保公司的业务处于萎缩状态。

　　(二)受内外部环境影响，农村信用担保机构和担保组织发展缓慢

　　2004年以来，衡水市辖各县(市)陆续成立了11家信用担保公司，到2009年6月底，只有4家在勉强支撑，基本处于名存实亡的状态。由于地区经济发展落后，金融发达程度不高，当地没有任何纯商业性的信用担保机构组建。农户联保组织进展缓慢，2009年6月底，衡水市组建农户联保小组1.1万个，参加农户6.1万户，仅占全辖区农户总户数的6.34%。存在的主要问题有：

　　1.信用担保机构先天不足。农村地区落后的经济水平，影响了担保机构的资产规模、质量和担保能力。衡水市全辖区担保公司总注册资金约9000万元，其中货币资本6204万元。除衡水市区桃城、高新2家信用担保公司注册资本2000万元外，其他县级信用担保公司最高的1i00万元，最少的只有100万元，注册资本1000万以下的担保公司占55%。衡水市担保机构资金的48%来源于财政拨款，由于财政困难等各方面原因，没有足够的力量拨付所需的担保基金，有的连最初的注册资金也被挪作他用。现有的资本中，不动产、债权占有相当大比例。另外，农村地区落后的信用环境影响了互助担保组织的发展。

　　2.信用担保机构后期发展面临诸多问题。一是管理不规范，缺乏专业人才。县域担保机构缺乏规范的保证金制度、风险控制、运行监测、债务追偿制度等，内控制度不健全，缺乏行业要求的专业技能，不熟悉担保业务，又没有经验可借鉴，不能适应担保业务开展的需要。二是担保机构没有建立企业信用评价机制，对企业缺乏科学统一的信用评价标准；另外自身的信用也不足，难以赢得银行的信任。三是企业对信用担保公司业务不认可。目前衡水市担保公司担保费用2.5～4%左右，而且担保手续繁杂，有的公司甚至需要企业提供反担保，企业参与的积极性不高。四是信用担保机构与银行对接存在问题，以衡水现有担保公司目前的情况，很难达到商业银行的标准和要求，例如衡水市工商银行要求担保机构必须达到企业2A级以上资质，才能具备担保资格，农业银行、建设银行需要上级行的批准才可以签订合作协议，而上级行就此问题一直没有明确答复。担保机构经常处于对企业承保之后却无贷款业务可做的尴尬境地，绝大部分业务只能与城乡信用社来开展。

　　3.信用担保的方式、范围、作用有限。如上所述，限于欠发达地区落后的社会信用环境，各担保公司的担保业务与商业银行逐渐出现趋同趋势，对企业的担保物要求普遍较高，也是要求有效房地产抵押，很少接受机器设备抵押，更不要说订单、存货和应收账款的质押了。担保公司的唯一作用就是信用额度的放大功能，但这一功能又很难被金融机构接受，因此信用担保的作用非常有限。其次，由于信贷管理制度的一刀切，欠发地区的商业银行针对信用担保机构的贷款业务非常稀少，尚未开展农户联保贷款等面对农产的贷款业务。金融产品的匮乏，使得信用担保机制建设无用武之地。

　　从信用担保行为的各方主体看，一方面担保机构为企业和农户提供的担保条件过于严格，未能起到提升和转化其信用担保能力的作用，另一方面银行与信用担保机构之间缺乏有效地沟通和合作，信用担保未能充分转化为实际贷款活动。因此，在很大程度上信用担保的作用被打了折扣。

　　三、完善农村信用担保机制的几点建议

　　1.完善县级担保机构的管理运作机制。坚持以市场为取向，按照“政府推动、企业管理、市场运作、收益和风险自担”的原则，完善现有担保机构的管理体制和运行机制，实现所有权与经营权的分离，真正实现公司化管理。对县级信用担保机构的资本金规模、结构做出规定，并建立风险补偿机制和财政优惠扶植机制，同时以优惠政策吸引社会资金参资入股，壮大资金实力。要建立健全担保机构的各项制度，提高管理人员素质。为规避风险，应尽快建立担保保证金制度、反担保制度、集体审核制度、风险控制制度、运行监测制度以及债务追偿制度，不断完善公司治理结构，以最大限度地规避担保组织的资金损失。鉴于当前多数担保机构的从业人员来源较为复杂，大多没有经过正规的学习和培训的现状，必须要加强从业人员业务培训，尽快提升工作技能，为做好各项业务夯实基础。

　　2.探索发展专业化担保机构的有效途径，为产业关联企业提供融资担保服务。一是依托产业协会，大力发展以产业担保为特色的专业化担保公司。二是鼓励产业化龙头企业或民营资本参与组建专业化的担保公司，为同行企业或上下游产品提供融资担保。三是建立农村信用担保基金，由地方政府、相关部门和企业按一定比例出资，集中用于推进专业化担保机构的“孵化”与业务培训、行业技术标准的制定、行业信用信息网络的维护、行业企业信息数据的查询。四是引导专业化担保公司为本产业项目提供融资担保。

　　3.建议成立农户联保协会，进一步拓展农户联保、自保的形式。农户联保协会就是把一定规模的从事农业项目的农户，在自愿基础上成立信用共同体，推选当地信誉高、实力强的行业带头人为协会负责人，会员缴纳一定金额的风险担保基金，将基金存入当地农村信用社，以备清偿时可能发生的贷款损失。订立联保协议书，银行根据联保协议，在有效期限内对联保协会成员提供贷款，由联保协会担保。农户联保协会不受行业的限制，不受人员多少的限制，灵活方便，会员之间相互监督制约，相互帮助发展，相互承担责任。适应农户的分散性，体现农户的互助性，不失为解决农户贷款担保难的一种有效手段。

4.积极采取各项措施，降低信用成本，促进信用担保机制健康发展。首先，欠发达地区各级政府要解决社会信用体系建设这个根本性问题，通过大力宣传、积极推动农村地区信用环境建设，提高农村企业和农户的信用意识、改善信用条件，为信用担保机制发展提供良好的外部环境。其次，要建立健全信用担保的风险补偿机制，促进担保机构和担保业务的健康发展，带动信用担保机制的快速、全面完善。针对目前普遍存在的商业银行顾及贷款风险而不愿介入农业领域，农户或农村工商业因经济实力不足而担保难、贷款难的实际问题，财政可拿出一定的资金，建立起风险补偿机制，可以对金融机构有关贷款项目进行贴息，也可以建立基金、直接对信用担保机构的业务风险进行补偿。通过风险补偿机制的建设，可以促进信用担保机构业务拓展，充分发挥现有机制的积极作用并带动其快速发展。

5.进一步深化农村金融体制改革。商业银行省市分行应将信贷权限适当下放，完善授权授信制度，实行差别授权、弹性管理；农村金融机构要发挥信贷支持农村经济发展主渠道作用，根据地域、产业特色实际情况，积极推动与担保公司的广泛合作。创新信贷品种，加大信用担保贷款发放力度。

　　6.充分发挥人民银行在农村信用建设中的主导作用。要完善企业和个人征信系统功能，尽快建立统一的企业信用评估体系，推进信用村镇建设，规范和完善农户、农村中小企业信用档案。积极开展对农村信用担保机构的信用评级，规范企业、担保中介、贷款银行之间的信用关系，整合各方面信用信息，预防担保中介失信带来的金融风险。要利用人民银行征信系统向金融机构提供担保机构的信息和资料，鼓励担保机构与商业银行签订长期合作协议，核定不同情况下的担保金放大倍数、风险分担比例。商业银行要利用自身优势，积极帮助担保机构培养专业管理人才。担保机构要利用人力资源、地域资源、抵押品处置等方面的优势，重点支持一批商业银行想支持但因无法提供抵押担保的潜力客户群，真正实现银行和担保机构之间的优势互补、互利双赢的长期合作关系，共同促进信用担保体系持续、稳定、健康发展。

作者：中国人民银行衡水市中心支行课题组 封志平 王耀宗 刘亚聪 吴俊营 刘建群 韩素中 袁淑青 田梅双 张少华 高亚卫 来源：《金融参考》2009年第12期