摘要：本文通过对甘肃庆阳市8县(区)农村信用社改革、发展状况的调查，深入剖析了农村信用社产权制度变革，法人治理结构转化，管理体制变更以及历史包袱消化等改革中出现的困难和问题。针对性地提出了深化产权制度改革、完善法人治理结构、理顺管理体制、加大政策扶持力度等进一步推进和深化农村信用社改革的政策建议。
　　关键词：农村金融，信用社改革，调查，建议

　　庆阳市辖区8家信用联社自2003年启动一系列改革以来，取得了阶段性成果和突破性进展，产权改革稳步推进，经营机制逐步转换，资产质量明显提高，内控制度趋于完善，经营能力日益增强。资本充足率由2002年的4.8%提升到2009年的15.73%；不良贷款率由2002年的39.85%降低到2009年的15.51%；盈余由2005年的833万元上升到2009年盈余4870万元。改革后的农村信用社总体上步入了良性发展轨道。但调查发现，目前农村信用社产权关系、管理体制、经营机制和历史包袱等困难和问题还没有得到根本解决。仍需要进一步采取后续改革措施，深入推进农村信用社变革发展。

　　一、农村信用社改革中存在的困难和问题

　　(一)产权制度改革不彻底。一是产权不清，责任不明。目前，农村信用社改革实现了股权结构多样化、投资主体多元化，但股本金补充仍处于被动引导而非主动增资，“存款化”股金突出，经过规范仍未达到真正意义上的“股权”。同时，由于股民数量多、入股金额小，股权分散，未能真正参与经营和管理，信用社仍被内部人控制，所有者的合法权益难以得到保障。二是股金分红压力大，稳定性不够。据调查，目前庆阳市农村信用社股本金都未用于弥补亏损，无论其经营状况如何，社员股本金都不会受到影响，且能得到股金分红，形成实际上的股金存款化。同时，由于一些信用社历史包袱较重，扶持政策消化有限，若要计提呆账准备，预计近几年难以分红或分红很少，势必会影响部分持股人的信心。

　　(二)法人治理结构不完善。一是“三会”制度形同虚设。社员代表大会每年虽然召开1次，但社员普遍没有参与决策的积极性，到会代表对农村信用社的经营管理情况了解甚少，极少能对农村信用社经营管理中存在问题进行有价值的探讨和质询。理事会也没有就重大事项适时向社员代表大会报告，使理事会与社员代表大会之间存在严重的信息不对称；理事会与监事会的选举深受地方政府和上级联社的影响，理事会、监事会基本上流于形式。二是决策权与经营权模糊。一些农村信用社仍沿袭过去的传统经验和老方法，经营管理中的大小事情，习惯上仍由一把手定夺，使得身兼党委书记的理事长在实际工作中既抓决策，又抓经营，职责不清，容易使理事长与主任产生矛盾。三是监事会职能作用脆弱。一些联社的监事会并没有完全按监事会的职能实施对联社业务、财务活动和社务情况的全面有效监督，监事会议成了稽核检查工作汇报会。在监事会组成人员中，外部监事占多数，而外部监事由于金融理论和银行业务知识相对贫乏，无力发挥其监事的作用。

　　(三)省级联社管理集权化问题突出。农村信用社管理权限下放到省政府后，国务院和银监会规定省级联社负责对农村信用社的管理、指导和监督职能。但在实际执行过程中，省级联社变成了集行政管理、行业自律和企业法人“三位一体”的全面管理，逐步把市级联社和县级联社的权力上收，形成“人财物”管理的集权化局面。如市级联社的领导、县级联社的理事长、主任都需要省级联社进行提名任命；各联社的人员招聘、福利待遇由省联社统一规定；信贷管理权限也上收到省联社等。

　　(四)历史包袱和经营风险较大。一是历史包袱沉重，潜在风险较大。由于过去风险意识薄弱、财务管理比较混乱、贷款分类不科学等原因，使一些信用社原有的不良贷款没有得到真实反映。按五级分类，2009年末，农村信用社不良贷款率达15.51%，占比较年初上升3.44个百分点。二是不良贷款绝对额出现反弹，新的风险开始显现。调查发现，部分农村信用社长期以来形成的粗放经营、管理薄弱的状况并没有根本转变，一些农村信用社信贷管理滞后，新增贷款的风险开始显现。2009年末，全市农村信用社由于调整贷款形态，不良贷款较年初增加3.2亿元。同时贷款“垒大户”、贷款管理不规范、贷款违规操作风险仍然存在。三是社会信用环境和金融执法环境仍不够理想。

　　二、进一步推进农村信用社改革发展的政策建议

　　(一)深化产权制度改革。产权制度改革的核心是通过明晰产权解决“谁投资、谁管理、谁负责”的问题。一是合理选择产权制度。要因地制宜选择既符合辖区实际情况，又符合国家规定的组织形式，充分尊重农信社股东和法人的自主选择权，防止通过行政手段推动农村信用社的兼并、重组等。二是优化股权结构。要通过引导民间战略投资者进入农村信用社，建立起能够对信用社经营成果负责的股东群，解决股东分散、股金不稳和内部人控制的问题，有效改善股权结构。同时要提高投资股比例和企业法人股占比，提高资本对信用社的约束力。三是保持股金稳定。完善稳定社员持股的有关政策条款，尽最大限度保持股金的稳定性。制定人股社员相关优惠政策，如为社员提供同等优先贷款权、为社员提供相对优惠贷款利率等。四是坚持所有者控制原则。要形成股东与信用社生存发展息息相关的制度，使信用社管理层自觉经营好信用社，切实维护股东的利益。

　　(二)完善法人治理结构。完善决策权、经营权和监督权三权分立的法人治理结构，真正体现民有、民营、民管。要吸收懂经济金融知识、愿意参与管理的社员代表，确保社员代表大会的最高权力有效发挥。理事会应坚持每季召开一次会议，讨论和决定信用社改革发展、利润分配和风险化解等重大问题。同时要对主任任期内业务发展、资产质量、经营成果等业绩进行考核，并视经营业绩决定主任和工作人员的收入。理事长要充分放权，让主任真正能够行使经营管理的职责。监事会要对信用社的决策和经营行使监督权利，并逐步建立业务、财务公开和信息披露制度，接受入股农民的监督。

　　(三)理顺省联社管理体制。在推进农村信用社改革过程中，省联社在履行行业管理、指导和服务职能等方面发挥了重要的阶段性作用。随着农村信用社产权组织形式的明确、独立法人地位的确立以及法人治理结构的完善，省联社的行政职能应逐步淡化，其主要职责应转变为风险防范和处置上。同时要处理好加强行业管理与尊重农村信用社法人地位之间的关系，做到管理到位不越位。

　　(四)加大政策扶持力度。央行票据的发行与兑付，给农村信用社带来了实实在在的资金支持，但由于部分农村信用社历史包袱仍然沉重，自我发展能力还不强，甚至有走下坡路、回头路的可能，如果没有相应的扶持政策，就不能有效化解历史包袱，实现更大的发展。一是延续国发(2003)15号文件精神，对按原有资金政策应支持而未支持的部分予以追加支持，主要是对隐性不良和历年挂账亏损部分按一定比例给予消化。二是要综合运用财政、税收、货币政策等多种手段加大扶持力度。财政政策上，重点要建立农业贷款贴息制度。货币政策上，重点要将差别存款准备金、支农再贷款政策用好用足。税收政策上，重点要将所得税优惠政策长期化、制度化，营业税实施全额先征后返，用于弥补拨备缺口和增加附属资本。三是地方政府要将农村信用社改革发展纳入总体经济工作的总盘子，协调关系，研究解决问题。四是要在农村土地流转抵押上寻求突破，解决其合规性问题，允许设定抵押，撬动农村信贷。同时，要加快发展农业保险，实现农业生产经营和农业信贷风险的可控化，切实解决农村信用社“不敢贷”的问题。

作者：中国人民银行庆阳市中心支行 吴蔚蓝 来源：《西部金融》2010年第4期