摘要：制约农村信用社内控机制完善有诸多因素，如对内控机制缺乏全面的理解和认识、忽视对内控制度的贯彻执行、忽视对业务经营活动的监管、轻视综合控制等，针对这些问题，本文提出了树立正确的内控指导思想、建立业务部门监控机制、建立独立健全的稽核监督体系、完善会计监督管理机制、完善决策者权利制约机制以及建立风险监控机制、新业务和计算机风险控制机制、内控考核机制、自上而下的问责机制等完善农村信用社内控制机建设的建议。
　　关键词：农村信用社，内控机制

　　建立内部控制机制是金融机构的一种自律行为，作为金融风险防范的一道门槛，它既是对内部各职能部门及其工作人员所从事的业务活动进行风险控制、制度管理和制约监督的手段，又是规范经营行为，有效防范金融风险，促进金融企业健康持续发展的关键。近几年农村信用社频发案件的成因和当前在各类检查活动中暴露出来的问题大都是内控问题，农村信用社系统内仍然存在诸多风险隐患，加强和完善农村信用社的内控机制建设已成为农村信用社当前乃至今后一段时期的一项迫切任务。

　　一、制约农村信用社内控机制建设的因素

　　由于我国金融机构发展的不平衡性以及农村信用社的管理体制、经营模式、地理环境等方面的制约，农村信用社与商业银行相比，在内控管理方面起点较低，内控建设相对滞后，内控管理成效差别也较大。从目前看，制约农村信用社内控机制完善的因素有很多方面，其中不少是带有普遍性的，有的甚至十分严重。主要表现在以下几个方面：

　　第一，部分农村信用社对内控机制缺乏全面的、深刻的理解和认识，还没有真正摆正业务发展与内部控制的关系。一是认为建立健全内控机制就是建章立制，而忽视了内部控制是在业务运作过程中环环相扣、监督制约的动态机制。二是对内控机制建设重视不够，一些干部职工缺乏严格遵章操作的意识，既没有体会到严格执行制度的重要性，又没有认识到违章操作的严重后果，没有真正认识到内控制度执行的重要性、紧迫性和现实性，一味追求便利而忽视整体利益，存在着侥幸心理。三是员工没有树立对农村信用社资产负责的指导思想，错误认为内部控制就是各项管理要向决策者负责，是领导者的职责，甚至个别人将健全内控机制与发展业务对立起来，存在着重工作实绩、轻风险管理的倾向。

　　第二，部分农村信用社重视内控制度建设，但忽视了贯彻执行，在实践中发生了背离。一是农村信用社虽然从存贷款管理到安全保卫措施均建立健全了一套科学而行之有效的规章制度，然而在实际执行过程中，一遇到具体问题，规章制度的作用就往往淡化。对本社有利的就严格执行，对本社不利的就总有许多“合理”的理由加以变通或回避，使得规章制度形同虚设。二是有的农村信用社对上级制订的规章制度只会生搬硬套，没有结合工作实际进行细化，只换个名称就成为本社的规章制度，根本不考虑制订的规章制度是否符合本社实际情况，是否具有可操作性和可行性，结果制度制订出来却执行不了，规章制度流于形式，只是用于应付上级监管和检查。三是有些内控制度的设立没有体现出相互衔接的原则，甚至自相矛盾，滞后于经营管理的需要，但仍在执行。四是制度制订和修订分散在各业务部门，制度从起草、定稿到签发的工作流程不严谨、不健全，往往是一个人起草，经理、主任审查后报理事长签发，对制度制订和修订缺乏统一管理，对制度的可行性和可操作性缺乏研究论证。

　　第三，有些农村信用社重视业务经营效益的考核，忽视了对业务经营活动的监管。建立科学的内控机制的目的在于严格地管理经营活动的全过程，确保农村信用社经营目标的实现。业务主管部门既是业务活动的组织者，也是对业务经营自身监督管理的责任者。然而一些农村信用社的领导热衷于争规模、讲速度、求政绩，重业务经营效益的考核，忽视了对可能产生的经营风险或不安全因素的分析防范和监督管理。业务部门只注重抓业务的发展，忽视了抓业务的监督，对业务管理偏松，规章制度定了不少，但执行情况不甚理想，没有履行业务部门自身监督管理的职能。单位领导意识不强，主管部门监管不严，执行部门有章不循、有令不行、有禁不止，导致违规违纪行为不断发生，甚至发生了案件才暴露出问题，但为时已晚。

　　第四，大部分农村信用社在整体协调上重视部门管理，轻视综合控制。内控机制作为一个完整的系统工程，涉及到农村信用社经营管理过程的方方面面，只有齐抓共管、有的放矢才能达到预期的经营效果。然而，在实际执行中内控机制建设往往依赖于几个职能部门的监督管理，尽管职能部门竭尽全力也只是顾此失彼，得不偿失。加之，有的职能部门缺乏整体协调和配合，各自为政，使得整个内控目标失控。一个健全的内控机制应该涵盖经营管理的各个环节，本不存在主、次之分，然而在具体实施过程中，一些农村信用社常常只注重资金、信贷、人事、财会、保卫等事故易发部位，而忽视了政工、后勤、科技、稽核等服务保障部门，人为地把一个完整的内控机制割裂开来，使得农村信用社综合控制效果大大降低。

　　第五，省联社对二级法人联社决策管理层正确行使权利缺乏有效监督。在此次深化农村信用社体制改革中，农村信用社以县(市)为单位统一法人。县(市)联社作为一个独立的法人机构，实行的是“自主经营、自我约束、自我发展、自担风险”的经营管理机制，具有经营自主权，这对于加强基层农村信用社的经营管理有很大的促进作用。但是，也因为有了经营自主权，县(市)联社决策管理层的权力较大，而目前省级联社还没有真正建立起对县(市)联社决策管理层正当用权的有效监督控制机制，对县(市)联社决策者没有足够的监督，都是以行政管理代替科学严密的内部控制。虽然县(市联社自身建立了法人治理结构，制订了“三会一层”等管理制度来约束决策管理层行使权利，但县(市)联社决策管理层是否真正按制度办事、按流程做事，是否真正实现自我约束、自我控制，还缺乏自上而下的有效监督与制约，因此也容易造成领导干部越权办事、滥用职权的后果。对领导干部缺乏约束和监督主要表现在经营决策、决策程序、经营行为、业务经营运作程序、行为规范等方面。

　　第六，农村信用社稽核部门监督职能薄弱。一是县(市)联社稽核部门作为联社的内部机构而存在，只对辖内信用社进行稽核监督，地位不超脱，职能不独立，不可能对由于联社领导决策失误造成的损失进行有效的监督，稽核部门对审计查出的问题不经过联社领导同意就不能上报，不能独立作出决定。同样，对于部分信用社配备的稽核员，也由于受同级社领导的约束，不能及时反映问题，稽核效果不明显，反而浪费了人力资源。二是大部分农村信用社采用现场稽核方式，且以手工操作为主，时间长、效率低、数据滞后。三是有些稽核人员素质不高，业务不专，计算机操作技能差，难以发挥和承担稽核监督制约的重任。四是监督检查的深度、广度和频率不够，内控检查不能形成合力，对有关业务和相关人员的监督检查存在一定的盲区和死角。五是工作随意性大，存在重查轻罚现象。六是只注重违规问题的检查，没有建立内部控制评价和事后处罚监督机制。

　　第七，在发展新业务方面缺乏科学的制度建设。由于农村信用社一些新业务如银行卡业务、社团贷款、按揭贷款等业务开展的时间比较晚，经验不足，有的新业务制度不是很健全，有的制度甚至照搬商业银行的规章制度，不符合农村信用社实际工作的需求，操作起来有困难，因此，也容易形成比较高的风险隐患。

　　第八，我国社会传统的人文环境的负面影响。我国传统的“用人不疑，疑人不用”以及强调管理者慎独、自律的人治思想为金融风险的发生提供了土壤。这种人治思想产生的后果是，一旦经营决策者“管不好自己”或身不由已，抵御不了各种不当干预和人情因素的影响，便会产生不可设想的后果。因此那种以人治为中心的管理思想与现代金融企业内控管理强调对权力、人员的制衡是格格不入的，也是现代金融企业内控管理的大忌。

　　二、完善农村信用社内控机制建设的建议

　　(一)树立正确的内部控制指导思想。

　　农村信用社要切实提高对内部控制必要性和重要性的认识。一是树立“内控优先”的风险意识。加强自律、防范风险是金融企业依法合规经营的基本保证，而内部控制又是金融企业的一种自律行为。为此，农村信用社干部职工要转变观念，树立“内控优先”的风险意识，把内部控制放在重要的位置，重视内控机制建设，自觉按制度办事，按流程办事，要认识到内部控制不是决策者或领导者的职责，而是每位员工自身的职责，从而自觉树立起风险意识和责任意识。二是增强依法经营观念。农村信用社干部职工要牢固树立起依法经营的观念，强化经营风险意识，增强经营管理过程中的自律意识和自我约束能力，自觉纠正经营行为的偏差，克服有法不依、有章不循的不良倾向。三是要坚持不懈地对员工进行职业道德、职业技能、职业纪律和职业思维的教育。四是各级社领导层要把强化内控制度作为一项经常性的工作摆到议事日程上，针对经营管理中出现的新情况和新问题，定期查漏补缺、充实和完善。五是随着金融法律法规的进一步完善以及金融市场环境的不断变化，农村信用社的内控制度也应相应进行完善和修正，以保证内控制度与法律法规不相冲突、不相矛盾，不断适应金融新形势、新变化的要求。六是可通过单位与干部职工签订各项工作责任书的方式，以提高干部职工的自省、自责、自警、自律等自控意识和责任意识，自觉维护单位的利益。

　　(二)建立农村信用社业务部门监控机制。

　　业务部门的自身监控制度是内控制度的基础，各业务主管部门要强化对所管业务的指导、检查和监督，抓业务发展和抓监督检查并重。抓监督检查主要是抓制度的贯彻执行，同时，建立各部门之间的监控机制，各个业务部门在汇总工作时，应真实及时反映情况。

　　(三)建立农村信用社内部独立、健全的稽核监督体系。

　　一是在目前体制下，省联社对辖内县(市)联社可实行稽核派驻制。稽核派驻制的特点是：县(市)联社稽核部门是省联社的派出机构，受省联社委托开展监督管理工作，稽核人员纳入省联社管理，使稽核部门处于职能相对独立的、比较超脱的地位，具有较强的威慑力；稽核监督工作直接对省联社负责，使稽核人员对所发现的问题可以大胆揭露，真实反映；稽核负责人享受派驻社副职待遇，可参与派驻社的经营决策。二是建立县(市)联社稽核特派员制度。由于县(市)联社辖内信用社点多、面广、线长，具有人员众多及社情复杂等特点，可推行稽核特派员制度。该制度的特点是：取消辖内信用社配备稽核员的监督模式，由县(市)联社成立稽核中心，负责全辖的稽核监督工作，县(市)联社向信用社派遣稽核特派员，巡回稽查，特派员代表县(市)联社在信用社执行公务，具有独立行使职能的权力，对派往社的一切经营活动有监督权和建议权，直接向县(市)联社负责，以增强特派员的权威和执罚力度，使稽核人员不受信用社约束，敢于暴露和及时反映问题。三是建立农村信用社非现场稽核监督机制。四是加大对稽核队伍的培训和建设力度，提高稽核队伍的整体素质和稽核水平。五是加大稽核监督检查的针对性和频率。六是建立健全机制，强化稽核绩效。如建立稽核办事程序机制、纵横联动机制、查处问责机制、绩效考核机制、奖惩激励机制等，建立健全稽核监督体系，提高稽核质量和水平。

　　(四)完善农村信用社会计监督管理机制。

　　会计手段是内部控制的基础，要切实加强内部控制，就应该充分发挥会计职能的作用。一是建立自上而下的会计委派制。实行会计委派制有利于强化农村信用社会计监督职能，避免会计信息失真，规范财务管理，可以有效控制成本，保证资产保值增值，遏制消极腐败及浪费现象。鉴于农村信用社点多、线长、面广，远离联社机关，指挥管理难度大的情况，建立会计委派制是非常有必要的。通过将委派的会计上收一级管理，实行垂直领导，解除其与同级信用社的依附关系，代表上一级联社履行工作职责，使各级会计部门或委派会计人员具有独立性，解决委派会计受同级领导制约的矛盾，从而能够排除对会计人员的干扰，消除会计人员的顾虑，依法、依规行使监督权，抵制一些违法、违纪事件的发生。二是建立对违反会计制度造成风险损失的责任追究制度。三是建立事后监督机制。通过设立联社事后监督中心，负责对辖内营业网点各项会计业务事项的真实性、合法性、有效性进行事后检查监督，进一步提高会计核算质量，减少核算差错率，确保会计信息的真实性，促使网点综合业务工作实施制度化、规范化和科学化管理。

　　(五)完善农村信用社决策者权利制约机制。

　　一是要维护法人社的法人地位，严格执行“三会一层”制度，健全决策组织，完善组织机构，强化自律功能，牢固树立“四自”经营方针，使法人社“三会一层”真正成为相互监督、相互制衡、相互约束的运行机制。二是建立合理的内部等级管理、分级授权的制度。对同一级别的分支机构，按照同一标准考核后，分成若干等级，授予不同的经营管理权限。要按照业务工作程度和授权，完善各种审批制度，建立以局部风险控制为内容的内部授信、授权管理制度。针对部门的工作性质、人员的岗位职责，赋予相应的工作任务和职责权限。三是建立理事长、主任年审制度。每年年终由上一级联社稽核部门对下一级联社理事长、主任对本年度的经营管理、权利使用、制度执行等情况进行全面的稽核。四是建立领导干部交流和重要岗位轮换制度。对各级社领导干部规定任职年限，任期届满后异地交流。某些重要部门的领导岗位、重要岗位也不能长期由一个人担任，定期轮换任职。五是建立领导干部离任审计制度。主要领导任期届满后，由上一级稽核监察部门对其任职期间的任期目标完成情况、履职情况、制度执行情况进行综合稽核，结合年度审计报告，进行全面的总结评价。

　　(六)建立农村信用社风险监控机制。

　　一是建立重要业务风险评价制度。农村信用社要结合自身实际和业务特点，统筹制定重要业务风险的识别、计量、监测报告制度、程序和方法，对每笔业务涉及的不同对象、部门、行业、地区在业务开展之前，都应当先测定风险指标或比率提交给业务部门作决策参考，对业务发生后的风险状况进行跟踪监测和定期评价。二是建立金融风险监测预警机制。首先，加快建立农村信用社自上而下的金融风险监测预警系统，通过定期对农村信用社的风险状况进行测评，对可能产生金融风险的农村信用社及时提出预警。其次，建立风险处理系统。在对金融风险程度标识的基础上，应根据金融风险产生的根源制定不同的金融风险防范和化解措施。第三，成立处理金融风险的专门机构。在风险较为集中和明显时，应及时建立专门机构，对出现严重风险或有问题的农村信用社进行重点或集中跟踪调研，制定和实施具体的处理方案，确保及时处理和化解风险隐患。

　　(七)建立农村信用社新业务和计算机风险控制机制。

　　一是建立新业务年度稽核机制，查找存在的漏洞和不足，督促和完善新业务管理制度。二是建立计算机系统风险控制机制。首先，要把加强计算机系统风险控制作为重要工作之一，不断强化员工的安全防范意识教育。其次，要加大计算机安全监督检查力度，确保计算机系统安全运行。第三，建立健全计算机系统防毒、防黑、防非法外联等网络监控管理体系，加强对计算机系统进行全方位的网络安全管理，确保重要信息系统的安全性、可靠性。第四，建立、健全信息报告制度和突发事件应急处理机制。

　　(八)建立农村信用社内部控制考核机制。

　　一是省联社要定期对各级社的内控能力进行综合考核，以提高农村信用社的自律能力。二是各级社对辖内员工要定期进行业务政策、业务技能、岗位职责等考核，以提高员工的制度执行力。三是要建立社会监督机制。要加强和工商、公安、财税、审计、纪检等职能部门之间的协作，同时，建立和完善社会举报制度。

　　(九)建立农村信用社自上而下的问责机制。

　　一是确定问责对象。可设立三级问责制度，即省联社对市办事处和市联社、市办事处和市联社对县(市)联社、县(市)联社对基层信用社及联社机关部门实行问责。二是确定问责内容。根据农村信用社的工作性质和特点，可将违规违纪问题、执行政策问题、经营管理问题、领导责任问题及群众反映的热点、难点问题、整改情况等列入问责内容。三是采取“请上来、走下去”的问责方法，根据问责对象和内容的具体情况，可把问责对象“请上来”，也可派出督查组“走下去”进行问责。四是将问责情况在系统内进行通报，接受系统内员工的监督。

作者：河源市源城区农村信用合作联社 张长友 来源：《南方金融》2010年第1期