人类社会从整体上来看是从自然经济走向商品经济的过程，也是从专制走向民主的过程，还是从封闭、半封闭走向开放的过程。因此，我们不难看到在快速发展，力求富强的今天，各个国家都主要着重解决两大任务：一个是建立市场经济，一个是实现民主政治。在我国，历经20多年的改革，社会主义市场经济体制已经基本上建立，但是相比较而言，我国的民主政治改革的过程却发展缓慢。其主要原因有两个：一个原因是漫长的封建历史使得专制思想根深蒂固，而民主政治建立时间又不长，因此发展过程会很漫长曲折。另一个原因是我国是一个多民族的国家，地域广阔，各地区经济发展水平不相同等这些也给民主政治建设增加了复杂性。正如一位学者所说：“政策选择过程充斥着各方的政治互动和博弈。互动和博弈的各方所拥有的正当性、影响力和权威性不可能是均等的。”尽管这样，但是由于人民民主是社会主义的生命，发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标，因此推进社会主义民主政治制度的建设，尤其是基层民主政治制度的建设则成为刻不容缓的议题。　　一、当代中国村民自治的科学内涵
　　迄今为止，村民自治在我国已实行了二十多年，经过了起步建立、成长完善和巩固发展三个阶段，在此期间不同学者对村民自治的定义阐述不同。目前学术界认为较为全面地阐述了村民自治的涵义是：“中国农村村民自治是农村基层人民群众自治，即村民通过自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务，实现村民的自我管理，自我教育和自我服务。”。由此，我们可以得出：1、农村村民自治的主体是农村基层人民群众。2、农村村民自治的性质是由村民通过自治组织依法办理群众自己的事情。3、其根本目的正如邓小平所讲：“把权力下放给基层和人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主。”4、另外根据《村民委员会组织法》第2条规定，村民自治权主要包括民主选举权、民主决策权、民主管理权和民主监督权。由此可见，只要我们在中国共产党的正确领导下，真心实意地搞民主，真正把权力交给群众，就会把群众的积极性、创造性调动起来，就会在重要战略机遇期，完成时代赋予我们社会主义现代化全面建设小康社会的崇高使命。
　　二、当代中国村民自治进程中存在的主要问题
　　尽管村民自治极大地促进了基层民主政治的建设，对农村的经济、文化发展起着积极作用，并成为衡量社会主义民主政治发展的标志，但仍存在着一些问题，制约着我国村民自治的发展，在此我们针对几个主要问题进行分析。
　　（一）村民自治方面的法律不完善
　　我们知道自治权的拥有者是全体村民，但是在实际运行中自治权却掌握在少数的村民手中。孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权利，这是一条万古不变的规律。”如何规范地、有序地、明确地保证村民拥有自治权，用好自治权，这在实践中就成了一个问题。当然我们也知道国家指定的《村民委员会组织法》对这一方面是作了规定的，在实践中也确实发挥了积极作用，但是只要我们仔细观察就不难发现《村民委员会组织法》中的规定是比较笼统的，缺乏一定的明确性和具体性，尤其是只有《村民委员会组织法》规定了村民自治相关的内容，其他的法律基本上很少涉及。这就明显地与村民自治的实践不适应。例如：1、找不到对村委会成员的任职条件的具体规定：譬如说长期居住在本村的外来经商、打工人员能否参加村委会选举？2、如果违反村民委员会组织法其应当承担怎样的法律责任？这样的规定包括在我国的行政处罚法、治安管理处罚法乃至刑法对此均未做出规定。近年来，与选举相伴随的在村委会选举中出现的如给钱、请吃饭、送礼、承诺等现象越来越多。这样具有一定的普遍性的问题，在法律中都没有规定，尤其是程度性的规定。因此这就使得村民自治在实践中常常很难把握和处理。
　　（二）村民委员会与乡镇人民政府之间、与村党支部之间的关系不清
　　1、村委会与乡镇人民政府之间的关系。根据《村民委员会组织法》第2条、第4条的规定，可以看出村民委员会不是国家的行政机关，不享有行政权，当然和基层行政单位——乡镇人民政府之间不存在上下级的隶属关系。村民委员会是由村民选举产生的，直接对村民负责，而不是对乡镇人民政府负责。实质上，乡镇人民政府与村民委员会之间不是领导与被领导的关系，而是指导与被指导的关系。但是，实践中，有些农村乡镇人民政府仍然以领导者自居，任意干涉村民委员会的工作，同时，一些村民委员会的成员没有明确自己应当代表村民，对村民负责，而将乡镇政府当作自己的领导，导致二者的关系在实践中多为领导与被领导的关系，从而使得村民委员会在工作上只听上面的指示，而忽视了村民的意愿，甚至与村民的意愿相违背，严重阻碍了村民自治的正常发展。
　　2、村委会与村党支部之间的关系。我国《村民委员会组织法》第3条对村民委员会与村党支部的关系进行了规定，体现了党在村民自治中对村民委员会的领导核心作用。从理论上看，一方面村党支部是由村党员选举，并由乡镇党委任命的，其权力来源于乡镇党委和党员的授权，旨在保证党的路线、方针、政策能在本村范围内得到贯彻执行；另一方面，村委会又是由全体村民投票选举产生的，其权力来源于全体村民的授权。因此，两者之间不应产生冲突。但是实践中，我们看到我国农村仍有一部分地方的党支部作为一个村的领导总揽大权，甚至有的还取代了村委会，把全部工作统揽起来，这样无疑使得村委会与村党支部之间容易出现职责不清乃至于限制甚至使其丧失自治权，直接影响到农民的利益，使村民自治面临巨大的阻力。
　　（三）宗族、帮派势力操纵基层政权的现象的出现
　　农民由于自身的局限性，一般具有家族宗教倾向，他们为了使村干部中有自己本族的代理人，从而更好地表达本族的意愿，维护本族利益，往往在选举中就会为了自己的私利，眼前利益选举本族人，这就激化了不同宗族派系之间的矛盾。在一些群众宗族观念严重的地方，为了使本族人掌权实现选举成功，有的请吃请喝，送礼贿赂，封官许愿，为了排斥外人当选，在选举中搞“小动作”甚至大打出手，砸票箱，抢选票等等，这给选举活动制造了障碍，使换届选举工作无法正常进行。这也使得群众利益的表达和合理的建议意见不能得到真正的反映，降低了民主选举和民主管理的质量。还有就是在一些农村地区存在黑社会性质的恶势力，他们对村民进行威胁利诱，通过选举使自己的代表人物掌握村委会大权以维护其非法经济利益，欺压百姓，这严重影响了村民自我管理、民主管理的自治进程。
　　（四）村民自治过程中的村民素质和水平问题
　　列宁说：“文盲是站在政治之外的，必须先教他们识字。不识字就不可能有政治。”国外学者研究也表明“知识是有助于形成政治技能的政治资源。”由此可见，村民自治对村民是有一定的素质要求的。在我国，由于人口众多，经济发展极不平衡，一些地区的文盲半文盲不在少数，又受传统观念的严重束缚，因此他们参政议政的意识与能力总体相对较低，对村级政务、村里事务存在“事不关己，高高挂起”的思想，认为那是村干部的事情，而且村民甚至村干部对政治理论学习不够，不了解国家方针、路线、法律法规、政策，这就严重制约了村民议事决策的能力。不仅如此，有时甚至在实行自治时还会出现践踏村民权利，侵犯群众利益的现象，而让人感到悲哀的是一些村民对此或者是逆来顺受，或者是以自己的违法行为来对抗，这些都妨碍着村民自治制度的实施。
　　三、完善村民自治建设社会主义新农村的主要对策
　　（一）加强农村法制建设，营造良好的社会法制环境
　　社会总是在不断地发展，为了反映社会发展的新变化，法律应该适时不断地得到修订，只有这样才能保证实现法律所体现的精神，否则法律“将停止发展，像珊瑚礁一样，变成一堆化石。”在当前为了使村民自治制度稳定地、有序地、法制化地发展，我们应该在现有的《村民委员会组织法》的基础上，并伴随着村民自治实践的深入开展来不断修改和完善。如：对村民委员会与乡镇人民政府之间、与村党支部之间的关系进行明确规定，从而为在实践中理清他们彼此之间的关系提供依据；对妨害、破坏村级选举的行为做出规定，有效保障村委会换届选举工作的正常进行；规定违反《村民委员会组织法》的行为所应当承担的法律责任等等。
　　（二）协调好村民委员会与乡镇人民政府之间、与村党支部之间的关系
　　1、协调好村委会与乡镇人民政府之间的关系。现阶段要协调好村委会与乡镇人民政府之间的关系应从三方面入手：第一，要明确村委会的独立法律地位。根据《宪法》第111条和《村民委员会组织法》第4条的规定，村民委员会与乡镇人民政府之间没有行政上的隶属关系，村民委员会对本村事务包括村经济、公共事务、公益事业、移风易俗等实行自我管理，乡镇人民政府不得干预，因此村民委员会是一个独立的法律组织，依法独立行使自治权。第二，乡镇人民政府转变工作职能，由过多干预转向尊重指导。村民委员会在自治过程中的一些事务需要乡镇人民政府具体解决，才能有效地进行自我管理。但是指导不等于行政命令，而是在尊重村民委员会自治权的前提下，指导村委会独立开展群众自治工作，不将村委会看作下属机构。另外可考虑在《村民委员会组织法》中增加政府干预村民委员会自治事务应承担的法律责任，以此保证村民自治的有效性。第三，村委会加强自身建设，积极协助乡镇人民政府的工作。村委会虽独立行使自治权，但是对于乡镇人民政府的方针政策应及时向村民传达，保障其在基层得到落实。这就要求加强村民委员会自身的建设，使广大村民和村干部学会如何行使民主权利，以此保证对乡镇人民政府工作的支持。
　　2、合理处理村委会与村党支部之间的关系。合理处理村委会与村党支部之间的关系，就是要坚持村党支部领导下的村委会自治。党支部的核心领导地位是保证村民自治制度发展与实现基层民主的关键，坚持村党支部领导下的村民自治是构筑二者和谐关系的前提。我们可从以下两个方面对村委会与村党支部的关系加以处理。第一，坚持村党支部的领导为基本原则，理清村党支部和村民委员会之间的职权范围。村党支部在村民自治过程中应起到国家的路线、方针、政策的基本导向作用，对于村具体事务应由村民自治组织自己管理，不宜干涉。将重点放在指导村民自治组织的建设，协调各组织之间的关系上，帮助和支持村民自治组织独立开展活动。第二，加强村党支部自身的建设，提高党员和党员干部素质，加强对村委会的监督，防止村委会背离村民意志，独断专行。最后，还应该搞好组织发展工作，将村民委员会中的成员发展为党员，发扬党内民主，建立健全党内各项制度，充分发挥村党支部在村民自治中的领导作用。
　　（三）完善村民自治组织制度
　　1、完善村民民主选举制度。民主选举是村民最基本的民主权利，也是村民自治的基础。能否真正实现民主选举。村民选举权利能否落到实处，则要求应制定并严格遵循直接选举的民主程序。即成立村民选举组织；充分酝酿并确定符合民意的候选人；确保参选人数；以方便群众选举为原则；组织秘密投票和计票以及公布选举结果；加强各环节的监督工作。
　　2、完善村民代表会议制度。民主决策就是村里的大事，要广泛听取村民意见。由全体村民或村民代表会议讨论决定。民主管理就是要依据国家的法律法规和党的方针政策，结合当地实际，由村民讨论制定村民自治章程和村规民约，把村民和干部的权利与义务规定得一清二楚。因此，必须以决策民主化、科学化为核心，完善村民代表会议制度。村民会议是村级最高决策机构，村民依法对村中重大事务享有决策权是村民自治组织与乡镇政权相区别的重要标志。为此，完善村民代表会议制度，就是要由村民代表、村民小组长、村委会成员组成村民代表会议。同时坚持村里重大事务公开、财务公开、资源公开、分配公开。使村级事务决策逐步走上民主化、科学化的轨道。
　　3、完善村规民约。村民委员会主要依靠村规民约来管理和约束村民的社会行为，因此村规民约的制订必须遵循四个原则：一是合法性原则。即村规民约不得违反国家的法律、法规和政策；二是群众性原则，即村规民约要在广泛征求村民意见的基础上制定，不能违背群众的意愿；三是合理性原则，即村规民约符合当地的风俗习惯和实际情况，便于执行；四是公平性原则。即村规民约的有关规定必须公正，对村民与村干部一视同仁。
　　4、完善村民民主监督制度。民主监督就是要把直接涉及群众切身利益、群众普遍关心的热点问题和村里的大事向村民公开，接受群众监督。在农村，民主监督的主要有村级财务收支、物资分配、义务分摊、计划生育、宅基地审批、村办企业招工等方面的公开，对村民行使监督权利至关重要。因此，必须建立健全村事务公开制度，公开的内容、时间、形式、程序，要力求规范，讲求实效。村里事务公开后，还要组织群众进行评议，并根据群众的要求做必要的说明，对不符合实际、不正确的做法加以改正。
　　（四）发展农村教育，提高村民政治参与
　　事实证明，村民委员会制度实行的好坏与村民委员会的干部素质是紧密联系在一起的，也与村民的广泛参与密切相关。为此，一要拓宽村民委员会干部的来源渠道，特别注意吸收那些离开家乡到经济发达地区或城市打工的青年农民工，他们的观念新、头脑灵活、有魄力、整体素质好，将他们充实到村干部中来。二是开展村干部的理论培训，提高文化修养，使他们知法、懂法、用法，组织他们到经济发达地区去考察、学习，增长才干。三是“为了使政治参与更好地发挥正面效应，促进政治稳定，社会和谐和经济发展，就必须将政治参与纳入法制化的轨道，使政治参与有序化。”这是因为在实践中非理性政治参与时有发生，表现为：越级上访，非法集会抗议，蓄意滋事甚至聚众闹事，冲击公共机关，暴力对抗围攻等具有即时爆发和破坏性等特点。虽然这种参与只占公民政治参与的很小一部分，但其消极影响却是不可忽视的，会直接制约社会的和谐发展。
　　综上所述，农村村民自治是有中国特色的农村基层政治模式，是新时期我们找到的治理农村的最好的政治模式，《村民委员会组织法》的颁布和实施也极大地提高了村民参与政治的热情，尽管经过多年的实践，我们也清楚地认识到当前农村村民自治仍存在许多问题，还需要进一步的完善和改进，但只要我们不丧失信心，继续坚持下去，把村民自治搞好，就会立于不败之地，我们的前途是光明的。

作者：包莲 来源：《农业经济》2009年第6期