在4万亿经济刺激计划的推动下，2009年地方政府展开了轰轰烈烈的融资运动，地方政府债务出现爆发式的增长，这引起了人们对于地方政府财政风险的普遍担忧。最近，对地方政府融资的规范也进入了监管层的视野，尤其是2010年以来，国务院会议更是多次提出要规范地方融资。　　在2009年中，国家发改委宏观院投资研究所就针对此问题，展开了涉及东、中、西部3个省区，省、市、县3级政府的调查研究。日前该报告已经正式出炉，并得出了一些有新意的结论。
　　面对当前地方融资规模扩张所带来的风险，课题负责人投资研究所研究员刘立峰在接受专访时表示，目前各地实际的债务融资规模基本应当处于适度或可持续融资规模范围内，还无法得出地方债务融资规模存在极大现实债务风险的结论。他认为，债务风险最终即便爆发，也是爆发在某些点上，不会成为全局性的危机。
　　他指出，债务规模只是表象，体制机制的可持续才是本质。“我们当然要关注重视规模的问题，不过更要关注规范的问题。只有机制体制的可持续才是本质，才能形成防护网，让地方政府融资在满足发展需要的同时，得到持续有效的约束与控制”。
　　在他看来，地方融资的问题，根源还是在财税和行政体制上，如果不解决，此类问题会不断出现。国家不能听之任之，任其自寻出路、自生自灭，也不能得过且过，对其风险隐患视而不见，要有长远的考虑和全局的谋划。
　　对于当前备受关注的融资平台如何监管的问题，他指出，应该逐步弱化融资平台的政府信用，强化公司信用。目前的融资平台与政府关系千丝万缕，贷款大多依据政府信用，需要以政府财政进行担保，那么今后应该逐步弱化政府信用，突出单个项目的经营信用，并推行市场化运作，纳入市场化考核。
　　2012～2013年债务高峰
　　记者：从您的调研中看，地方融资规模现状怎样？
　　刘立峰：我国地方政府债务规模有多少其实很难讲清楚，一方面是因为现有法律规定地方政府不允许发债或向银行贷款，只能通过一些变通的、非正规渠道和方式融资，在地方政府预算中反映不出来，另一方面地方政府自身也不愿意上级政府或者公众了解相关债务情况，财政信息不公开，不透明。
　　到2009年，我国地方政府背景贷款余额增加到了4.6万亿元，如果再加上城投债余额以及地方政府拖欠工程款，地方政府建设性债务超过5万亿元。按照2009年GDP增长8.7%计算，2009年地方政府建设性负债率上升到14.9%，比2008年提高了3.9个百分点。
　　记者：从负债率和债务率来分析，地方债务的风险程度如何？
　　刘立峰： 地方政府债务规模不是可以无限扩张的，在每一个特定时期特定条件下，存在某种适度的债务规模。目前已经有一些评价地方政府债务负担的指标，如负债率，债务率等。像美国，规定负债率警戒线在13%-16%之间，加拿大在25%以内，一般而言，大多在10%。而债务率国际警戒线在100%左右。我国浙江、内蒙古等地也构建了类似的债务风险预警体系。
　　要是按照这套指标体系看，到2008年，我国地方政府建设性债务的负债率和债务率都已经达到或者超过了警戒线，2009年以来，为了配套新一轮积极财政政策，地方政府的建设性债务的负债率可能达到了14.9%左右，这还没有将非建设性债务算在内，虽然非建设性债务所占比例逐年下降，但是还是有相当数量的存在，所以地方政府整体债务负担还要大一些。当然，各个地区因为经济发展水平、财政支付能力、债务期限和利率结构不同，也不能以偏概全。
　　记者：从这些数据能否判断当前地方政府负债已经到了一个危险的阶段了？
　　刘立峰：我们调研中得出的结论是，目前各地实际的债务融资规模基本应当处于适度或可持续融资规模范围内，还无法得出目前的地方债务融资规模存在极大现实债务风险的结论。因为，我们还没有把土地等资源（资产）收益以及项目收益计算在内，在不少城市，这两部分收益远大于财政拨款额。地方政府真实的适度债务规模可能会大于仅把财政拨款额作为机动财力计算出来的结果。
　　而且，各级地方政府债务融资的期限长短对于适度融资规模的确定影响很大。债务期限越长，债务融资的适度规模就会越大；相反，债务期限越短，债务融资的适度规模就会越小。从各地政府债务融资的实际行为来看，如果按照1年期短期债务来推测，那么，地方政府的债务融资实际规模均已经超出其适度债务融资的最大规模；但是，如果按照10年期长期债务来推测，那么，相当多的地方政府的债务融资实际规模仍然在适度范围之内。
　　还应考虑到，财政对于所获得的债务融资是否承担还本责任对于适度融资规模的最大值具有重要影响。财政只负担付息责任时的适度融资规模要远远大于财政既要付息又要还本时的适度融资规模。还本责任的归属一般取决于各级地方财政与城投公司之间权利义务关系的安排方式。发达城市政府融资更多地采用了城投公司还本、政府承担利息支出的融资方式，政府适度债务融资能力大大提高。因此区分政府投资的不同经济性质，采用相应的政府债务融资方式，是控制政府债务融资风险、规范地方政府投融资行为、保持政府融资可持续发展的重要方面。
　　此外，一些新的因素的作用对地方政府融资可持续性判断也有很大的影响。第一，近年来，地方政府借款期限有逐步缩小的趋势，3-5年的债务很普遍，这将大大缩减地方政府可持续性债务规模，带来显著的债务风险。第二，随着新一轮积极财政政策的实施，各地政府建设性债务有加速增长趋势，实际债务规模与适度债务规模的差距也在缩小，债务风险明显加大。第三，经济周期的不同阶段，地方政府的机动财力会发生很大波动，特别是经济周期的下行阶段，机动财力甚至可能出现同步下降，从而也会降低我们对可持续债务规模的预期。
　　不过，只要地方政府的机动财力能够支付未来年度的债务本金和利息，这种借款行为就是安全和可持续的，也就是说，最差的情况下，到某个时点，地方政府已经无力进行新的项目投资了，这时候的财力只要能够支撑归还未来时期的债务本息，这时候的规模就是最大债务规模。
　　从我们的调研看，由于地方政府建设性债务暴涨出现在2008下半年以后，所以，以3-5年的平均还款期计算，真正的还债高峰将出现在2012-2013年左右，对目前地方政府的支付不会产生太大影响。
　　而且，即便是有些地区出现超出警戒线好几倍的债务，因为现有的这种融资模式也将大大提高它的适度债务融资规模。债务危机也不会是全局性的，而将是局部性的，
　　记者：应重点关注哪些新情况？
　　刘立峰： 由于经济发达地区的财政能力强，特别是土地收益多，出现问题的可能性小，而西部欠发达地区财政能力弱，银行贷款比较审慎，债务规模受到外部制约，问题也不会太大。可能出现问题的是被认为是发展潜力大、而现实财力弱的地区，这些地区发展的不确定性大。
　　另外，还需要关注区县一级的债务风险在扩大。省一级政府财力雄厚，市一级的政府依托城市土地增值空间大，随着国开行等银行逐步开拓县一级的政府融资平台，这一级的债务危机可能性性较大。
　　近期成立新的地方融资平台也值得关注。2009年以来，由于大规模的融资需求，地方政府开始成立一些新的融资平台，而较好的资产已经用于之前的各类融资平台，近期成立的融资平台中，所获得的资产大多是质量较差、收益性不强的项目。
　　关键在于缺乏规范
　　记者：既然债务规模目前还不是太大问题，那么您认为当前地方融资令人担忧的问题是什么？
　　刘立峰：对于地方政府融资的可持续发展问题，债务规模只是表象，体制机制的可持续才是本质。我们当然要关注重视规模的问题，不过更要关注规范的问题。只有机制体制的可持续才是本质，才能形成防护网，让地方政府融资在满足发展需要的同时，得到持续有效的约束与控制。
　　地方融资的问题，根源还是在财税体制和行政体制上。我国1994年进行了财税金融体制的大变革，2004年又进行了投资体制改革，可是对地方政府建设性债务融资的体制规范问题一直都没有提到议事日程，地方政府融资没有合理的制度和法律框架，也没有对地方融资约束的有效手段，所以才产生了这么多的问题。
　　如果不解决，这些问题会不断出现，不能听之任之，任其自寻出路、自生自灭，也不能得过且过，对其风险隐患视而不见，要有长远的考虑和全局的谋划。
　　记者：现有的财税体制下，地方政府没有符合法律规定的融资渠道，但是债务却越来越大，为什么？
　　刘立峰：地方政府有非常强烈的投资冲动，地方政府行为远远超出了他们的职能范围，始终没有从竞争性领域退出，虽然直接投资工业的情况很少了，但是他们更热衷于投资开发区，投资城市基础设施，而那些教育、卫生、文化、环境保护等基本公共服务投入负担又在不断加重，而实行分税制后，地方财源大幅度上解中央，各级地方政府的事权与财力极不相称，特别是省级以下地方政府大多入不敷出。地方财政常常不能以预算内适度增长的资金供给来缓解收支矛盾，这就迫使地方政府“广开渠道”筹集资金，导致地方政府的债务负担不断增加。
　　与此同时，地方人大普遍没有发挥有效的监督和制约作用，地方政府项目决策过程也几乎没有公众的有效参与，地方政府投资缺乏约束。中央政府无法获悉地府政府负债的准确情况，地方人大也没有对这部分债务融资履行监管职能。财政部门没有将这部分融资纳入预算管理，甚至审计部门也没有对这部分融资实施审计监督。由于负债形式除了银行贷款，还有各种资金信托、往来款拖欠等，负债总量难以控制，就连地方财政部门对自身的负债情况也未必完全了解。
　　记者：地方融资平台对地方经济发展可以说起到了重要的作用，但是他们的不规范运作也是关注焦点，他们的问题主要是什么？
　　刘立峰：虽然地方政府融资平台在促进地方经济社会发展方面发挥了十分积极的作用，但从目前的状况看，地方融资平台的风险有扩大的趋势。
　　省级或实力较强的市级政府性公司因为财政和信贷资源丰富而较少系统性风险，但一些实力有限的市、县、区风险比较大。一些融资平台几年融资下来，负债规模可能早已超过其负担能力，银行已不愿意再贷款给这些企业，于是，政府就另外包装和注资一个新的公司，继续发挥融资功能。
　　融资平台的项目投资贷款本息归还通常由财政安排，有的还直接与土地出让金挂钩，这样在辖区财政收入特别是土地收益减少时，信贷风险就会显现出来。
　　有的投融资平台资本金不够的时候，就将政府的办公楼等非盈利性资产进行评估，注入公司，降低负债率，再向银行借款。还有的地方政府投融资平台把平时业务没有关联的国有企业的资产捆绑打包，将资产扩大到一定规模，向银行借款之后，再由融资平台统借统用。
　　规范还须制度变革
　　记者：最近国家决定规范地方融资，那么是不是应该首先对地方政府的投资行为进行约束？
　　刘立峰：地方政府应该集中力量办正事。地方政府重要的不是敢有所为，而是敢有所不为。在基础设施和公共服务领域市场化改革的趋势下，未来社会参与热情会提高，政府直接出资的领域应该逐渐减少，甚至退出。
　　未来准公益性的基础设施领域，应该放开给社会资本进入，通过建立城市基础设施价费机制和投资补偿机制，运用投资补助、贴息、价格、利率、税收等各种手段，引导民间资本进入这些领域。
　　而地方政府财力不足的问题，也应该通过上移公共服务领域事权来解决。凡属于中央和省政府承担的财政支出，中央和省级财政就应该加大财力保障，而不应转嫁给市县政府。
　　另外，我们还主张藏富于县，把不动产税、遗产税等税种的收入主要留给县级政府，提高基层的融资能力。
　　记者：融资平台未来的发展方向应该是怎样的？
　　刘立峰：应该逐步弱化政府信用，强化融资平台的公司信用。目前的融资平台与政府关系千丝万缕，贷款大多依据政府信用，需要以政府财政进行担保，那么今后应该逐步弱化政府信用，突出单个项目的经营信用。对融资平台，应该推行市场化运作，纳入市场化考核。对平台承担的公益性项目，要通过计算机会成本和机会收益，纳入核算，让企业的非市场行为与市场行为之间有可比性，来实现对企业运作的真实考核。
　　同时应该建立政府确定的公益性非赢利性项目的补偿机制，提高政府融资平台项目投资建设的积极性。此外，还应强化融资平台的直接融资功能。
　　记者：地方政府融资的客观需求还是应当予以满足，那么应当给地方政府留出哪些可行的融资渠道？
　　刘立峰：从发达国家举债方式看，不管采取什么方式，公开和显性化都是一个基本的原则。我国现有的法律制度限制了地方政府公开的债务融资，但是却限制不了隐性和或有债务的膨胀。所以，允许地方政府的直接发债或者贷款，可能更容易约束他们的行为和控制债务规模。
　　近期，推动企业债券融资，还可以开拓信托融资渠道，发展产业投资基金，引导城建项目尝试ABS融资，使用财政补贴，给投融资关键性的支持。
　　记者：允许地方政府负债的同时，如何来监管他们的负债行为呢？
　　刘立峰：那就要强化地方政府负债的硬约束。
　　一方面，要建立投资决策的问责制，在各个环节解决好谁问责、问责谁和如何问责的问题。针对有些地方政府严重资不抵债、不能有效清偿的情况，应适时探索实施地方政府财政破产制度，并追究主要领导人的责任。
　　另一方面，要通过立法形式，硬化地方政府的债务约束，避免地方政府过度举债并转嫁下届政府，防止地方政府将其债务风险向上级部门转嫁。考虑到我国中央集权制的政体，地方政府的发债要经由上级政府的严格审批。再一方面，要将地方政府债务纳入同级预算管理。另外，还要加大财政对政府融资的统管，把政府的资源整合集中，发挥财政资金的最大效能，通过财政资金产生的效益来抵消和减少债务。
　　可以充分挖掘非税收入的潜力，将非税收入纳入财政预算统筹安排。对于由建设单位向金融机构的借款，允许其在贷款银行开设资金专户，但资金的使用要接受财政统一管理、统一调度。
　　在清理现有债务的基础上明确界定必须由政府负担的债务,明确财政部门在同级政府债务管理中的牵头作用，实行由财政部门为主、各职能部门共同参与的政府债务管理体制。
　　还要增强地方政府债务的透明度。地方政府需公开包括债务在内的政府财政状况，对债务进行确认、记录、报告，从而提高政府债务控制能力，防止债务恶性膨胀。
　　提高透明度要求必须对会计制度进行改革，将预算和直接债务之外的财政信息公布于众；必须建立一套完善的与债务预算制度相适应的包括政府会计和预算基础、政府资产负债表框架、政府财务报告框架等内容的地方政府债务统计与报告制度。
　　在提高透明度方面，澳大利亚等国的经验很值得借鉴。例如，澳大利亚州政府要求地方政府运用权责发生制原则，除了报告直接债务外，还需要披露或有负债。各州政府还需定期向举债委员会提交筹资战略与平衡规划，并由举债委员会进行审查和综合平衡。此外，各州还要将借款融资及其使用情况，按照举债委员会确定的统一框架要求，严格进行季度报告和年度报告等。

作者：杨海霞 来源：《中国投资》2010年第3期