在20世纪80年代后期以来的商业变革里，美国商业公司的成功转型引起了美国政府的注意。90年代中期，美国副总统戈尔主持进行了美国政府行政绩效评估和改革，这些改革也适用于国防部及各军种。1999年美国管理学家对美国政府机构改革成效进行评估表明，美国空军的战略规划和机构转型最为成功，堪称美国政府机构改革“最佳实践”(Best Practice)的典范。美国空军参谋长福格尔曼上将是这个成功变革的领导者。他信奉“未来不能被预测，无法去适应，而只能去创造”。

变革的必要性

1994年10月，当福格尔曼上将接任美国空军第16任参谋长时，美国空军正处在一个过去似乎已经结束、却看不到未来的动荡时期。一方面，美苏冷战结束后，长期以来赖以证明美国空军存在意义的旧战略框架业已坍塌，空军的任务、部队结构和战备活动经历了二战结束以来的最大调整，新的战略框架尚未确立。整个空军的气氛充斥着不确定性而不是确定性。另一方面，美军参谋长联席会议于1996年公布《2010年联合构想》，确立了以军事变革和联合作战推动美军建设和调整的方向；国防部将于1997年进行首次“四年一度的防务评估”，对美军的战略、能力和资源进行全面的审议，以确定如何实施军事变革。国防部和参联会提出要“变”，但对于陆、海、空军各军种部队来说，并不清楚到底怎么变。

福格尔曼上将并没有专门为空军的军事变革做好知识上的准备，但清楚怎样在一个变革的时代和动荡的环境里当好空军最高军事长官。在听取了空军情报人员和作战人员关于军事变革、联合作战与信息战的汇报后，他发现自己来到了美国空军掌舵的位置，却没有航行图。1990年，兰德公司前总裁、空军部长唐纳德·莱斯曾为美国空军提出了冷战后时代的第一个战略蓝图《全球力量，全球抵达》，重申空军对增进和维护美国国家利益的战略重要性，也提出了变革的必要性，然而这份报告对美国空军的影响却相当有限。作为重量级的防务专家，莱斯对战略环境的变化和军事变革有深刻的认识，但他的认识并没有转变为美国空军的共识，在一个范围很小的“精英”圈子里形成的《全球力量，全球抵达》报告，高高在上，对具体执行任务的空军各战略单位及其领导者的触动并不大。

“从未来回归现实”的新思路

福格尔曼认为，《全球力量，全球抵达》中的许多观念是有道理的，问题在于它没有触及美国空军的战略规划和执行，而不解决战略规划和执行，观念就没有着落，不仅无法落实为行动，而且在总体上不能确保正确地指出空军的前进方向，在具体上不能确保提出所有必要的观念。福格尔曼把着眼点放在改进和加强美国空军的战略规划功能上，解决美国空军长期存在的忽视长远考虑、中远期战略需求与资源保障脱节的问题，特别是建立新的战略规划机制，把长远眼光作为美国空军的一种习惯和一项制度确定下来。为此，在任第一年将空军部队稳定住之后，福格尔曼采取了两大措施：第一，提出一年后召集空军上将“构想”峰会，空军所有12位上将与会，只讨论战略构想和长远规划问题，不许谈其他问题。为开好上将峰会，福格尔曼设立了由中将组成的工作委员会和由少将组成的参谋委员会，从空军各主要部门和部队挑选中将和少将，协助上将们为讨论做准备。第二，对于未来构想问题，什么都可以谈，唯一的要求是用“从未来回到现在”(Backcasting from the Future)的思路考虑问题。通过设想未来情景，回归到当前，形成战略构想和长远规划；而不是根据现在的情况去预测未来。未来最初设定在2025年，即从1995年起的30年后(后来又调整为2015年，即20年后)。

采取“从未来回归到现实”这一思路，并将未来设定在一段较长的时间之后，出于两个考虑。一是为了使美国空军高级将领充分发挥想象力，以想象力为主而不是以经验为主思考，不是根据当前的战备需要和经费条件来思考问题。按照惯例，美军在确定某个财政年度的军费预算时，同时制定出未来5个财政年度的经费概算。在无重大事件发生的情况下，在当年以及未来5年美军建设将按照这个经费开支计划进行。离开这个基础谈问题，会被认为是异想天开。二是希望空军高级将领以超脱的姿态讨论战略构想问题，不陷入现实利益的竞争。在90年代中期，美国空军的内部竞争相当激烈，除了战斗机飞行员与轰炸机飞行员之间、飞行员(空军传统作战人员的主体)与保障人员(为作战服务)之间的传统矛盾外，更重要的是美军及美空军的经费总额下降幅度较大，各部门预算吃紧，人员流失严重，战备状态下滑，预算问题牵动着各单位领导者最敏感的神经，他们愿意像打仗一样去争夺预算。

美国空军的许多将领并不理解福格尔曼上将的想法。不过，福格尔曼令出如山，不可动摇。在组织中将和少将委员会召开第一次会议前，福格尔曼明令，委员会各位将军，不许不来，不许派代表来。第一次会议请未来学家和好莱坞的电影导演上课，讲趋势，讲不可预测的因素，讲怎样对待技术。主要目的是热身、社交，使大家相互熟悉，接触军事以外的另类思考，使将军们的心思离开日常工作，进入构想未来的状态。第一次会议之后，有些将军觉得不错，也有些将军认为这是扯淡。第二次会议，将军们开始了对未来的设想和讨论，出现了让大家觉得耳目一新的说法，但仍有几位将军转不过弯，也不太上心。第三次会议后，将军们全都进入状态，持有最顽固怀疑态度的将军后来成了最有创见的将军。少将参谋委员会会议成为美国空军最新战略思想的论坛。不久后，少将们提出了大约200个问题和新主意，经过集体挑选、归并后，最终呈送给福格尔曼上将关于20个问题的建议。福格尔曼批准了其中的15个建议，亲自增加了1个(发展无人作战飞行器)。这16个问题确定了上将峰会的议程，交中将工作委员会进行准备。中将委员会将16个问题分为作战、后勤、人员等功能组，指定专人负责。为了不在全体空军上将面前丢人、特别是不给自己的主管上将丢人，这些中将真正把分给自己的问题当成头等大事来办，在完成日常公事等正事外，这些中将非常自觉地加班加点，找人谈话，向专家请教，调研思考，付出了重大努力。

在召开辖峰会之前，福格尔曼通知各位空军上将，他要用两周时间专门为会议做准备，每位上将都要发言，对未来战略构想拿出自己的见解。这是在含蓄地要求各位上将，每人至少要用两周时间专门准备会议。由此，其他上将被动员起来了，开始真心地期望自己做了充分准备的峰会?996年10月会议开始，两个议程。第一是讨论2015年美国空军的战略构想与核心能力；第二，讨论实现战略构想与核心能力的长远规划。会议围绕16个问题的讨论，最终形成42个“期望状态”文件。这些“期望状态”文件属于对未来核心能力的指导性陈述，而不是严格的规定。其中包括远程精确打击能力、信息主导能力、全球机动能力、灵敏保障能力、空间控制能力和无人作战能力。把“空间”和“无人作战”纳入未来美国空军的核心作战能力，并不容易。传统上，美国空军的核心作战能力由飞行员和有人驾驶作战飞机构成，飞行员认为自己是美国空军的真正支柱，他们欢迎空间和无人侦察机的作战支援能力，但把空间控制和无人作战飞机视为对自身地位的挑战和威胁。他们中的许多人担心，类似于陆军航空部队最终从陆军中脱离出来，空间控制能力和无人作战能力的发展，最终将挑战飞行员的传统地位，甚至会使空军活动在“天军”的阴影之下。上将峰会最终产生了两个成果。一个成果是美国空军于1996年制订《全球参与》空军战略，另一个成果是于1997年制定空军《远期规划》。

新思路下的新战略

与1990年美国空军的战略制订活动及《全球力量，全球抵达》报告相比，福格尔曼上将的战略制订活动和《全球参与》报告有三点重大区别。第一，前者的战略形成过程完全由为数不多的若干“精英”参与，绝大多数空军高级将领以及全体空军部队看到的只是结果。后者则是由空军高级将领集体构思讨论出来，美国空军当前以及未来的高级将领认为“全球参与”战略，是自己想出来的，执行和完善这个战略，是自己要干的事而不是由于上级有要求不得不干的事。实际上，在准备上将峰会的过程中，福格尔曼上将已经把中将和少将们动员起来，并指示加入若干优秀的上校和中校，使战略形成过程同时成为对当前和未来空军领导层的教育过程，为实现空军变革进行动员的过程。福格尔曼上将的战略制订活动，结果重要，从长远看或许这个教育和动员的过程更为重要。第二，前者侧重于技术系统，主线是技术－作战－研发，忽视人的知识、技能、管理体系、价值观。而后者以人员、价值观等软要素为主线，特别是触及了“不成问题的问题”。例如，空军的核心能力是否为有人作战飞机，从而触及了对新机遇和新挑战的适应性问题；触及了人员标准问题，如战斗机驾驶员晋升多，非飞行员晋升少的问题。作为上将峰会的一个共识，美国空军提出，所有与“作战、情报、训练、保障”有关的空军人员，都是“空军的作战人员”。这个共识，把大量传统上的非作战人员转变为作战人员，加强对空军的认同感，调动了积极性。触及“不成问题的问题”的另外一大好处，是促使美国空军高级将领重新思考“我们是干什么的”这个根本职能问题，从而发现并取消了大量与空军使命和国家安全无关的项目，节省了可观的精力和经费。第三，在美国空军引入了“以构想为基础的战略规划”，并加强了战略规划活动的制度化。上将峰会之后，福格尔曼上将顺利地在空军参谋部成立了战略规划局；任命了负责战略规划的专职中将级特别助理；将资源分配的权力划归负责规划和计划的空军副参谋长，以更好地解决远期与近期、计划与资源相分离的问题。参加峰会的上将们并不是对所有的42个最终陈述都有一致的看法，但无一例外地对福格尔曼上将的战略构想过程给予高度评价。

管理学上的意义

在福格尔曼上将去职之后，他的继任者瑞恩上将是位务实而不是特别具有想象力的人，瑞恩上将还面对一场重大的现实军事行动，即1999年科索沃战争(主要是空中轰炸)，瑞恩很难像福格尔曼那样为战略构想投入过多精力。然而，福格尔曼上将已经把空军将领们动员起来，瑞恩保持了上将峰会的做法；制度化的战略规划发挥了作用，空军参谋部战略规划局下设未来构想处，该处将战略模拟作为工作重点，在两年时间内为美国空军启动了适应军事变革需要的年度性战略模拟演习。2000年，美国空军参谋部提出《全球警戒，全球抵达，全球力量》战略构想报告，“全球警戒”的出现，就是源于在战略模拟演习中，美国空军发现战略预警对于未来作战具有至关重要的全局性意义。广为媒体报道的“施里弗太空战演习”，就是空军参谋部战略规划局未来构想处在2001年度操办的战略模拟演习。同样是在2001年，美国对国家安全空间管理机构进行了重大调整，由美国空军作为牵头单位负责管理美国国家安全的空间活动。如果不是福格尔曼上将提前使美国空军为把握空间因素的机遇和挑战做好了准备，这个对未来战争与和平具有重大意义的调整，不会如此顺利。

美国管理学家认为，美国空军作为一个机构，具有足够的复杂性和多样性，对于美国政府机构以及对于那些想把握未来的大企业，福格尔曼模式可以作为及时的样板和基准。福格尔曼模式有着重要启示：变革不是自然发生的，而是使之发生的；把握未来，不仅需要经验，更需要想象力；从未来回归到现在，是对从现实预测未来的平衡；对内动员、对外教育，是产生内部合作和外部协调的根本途径；争取主动需要长远眼光，这是把握未来的一种必备习惯，保持长远眼光的保证是建立战略规划机制；构想是战略与远见的结合，战略构想必须与中期政策和开支规划相结合，与人力资源和组织规划结合，战略规划和政策管理必须携手同行，相互支持。