摘  要：本文对我国农村土地流转的发展状况、动因、模式及阻碍因素等问题进行分析，提出从创新土地产权制度、建立健全农村土地流转的法律法规、规范农村土地流转市场、完善农村社会保障体制等方面促进农村土地流转的健康有序发展。　　关键词：农村土地使用权流转，农村土地产权，农村土地使用权市场
　　近年来，随着我国国民经济的发展，农村土地流转加快。但目前我国农地流转仍处于初级阶段，农地流转率普遍偏低，农地市场发育缓慢，针对这一现实状况对农村土地流转进行实证研究，有利于促进我国农村土地流转的有序发展。
　　一、我国农村土地流转的发展状况
　　1978年我国农村实行土地家庭承包责任制以来，国内学者对中国的农地流转状况进行了大量研究，陈锡文等研究表明，20世纪80年代后期以来，农户白发进行的土地使用权流转基本保持在1%—3%，沿海一些发达地区和城郊地区的比例稍高一些；全国平均农地流转率在5%-6%，发达地区的流转率在8%—10%，有些县市流转率已达20%—30%，内地的流转率在1%-2%。张红宇认为，20世纪90年代中期以前，土地使用权流转的发生率一直偏低。陈卫平等研究表明，中西部内陆地区农村的土地流转发展较快。到2001年，我国东、中、西部的农地流转率分别为5.78%、6.77%、2.73%。到2003年底，全国农村耕地流转和集中的面积占全国耕地总面积的7.0%—10.0%，是1992年农地流转水平的2—3倍，且流转速度和规模呈不断上升趋势。
　　二、我国农村土地流转的动因
　　众多学者对农产农地流转行为的决定因素进行分析。姚洋提出，在一个理想的新古典框架中，土地和任何其他要素一样，自由流转总能提高资源配置效率，并能反过来促进劳动力要素的流动和农业生产效率的提高。陈卫平等认为，近年来由于农村大量富余劳动力跨地区流动，加上地方政府的直接推动，土地流转的规模扩大，速度有所加快。于振荣等认为，农地使用权流转之所以会出现并呈蔓延之势，既与我国农地制度改革赋予了农户相对稳定的农地经营权密切相关，也与农户的农地经营效益、家庭人口和经济结构的变化有关，更与我国农村经济发展和地方政策的支持相关。以上观点从不同角度阐述了我国农地流转产生的原因，说明现阶段农地流转的产生有深刻的经济、社会及历史背景，它的出现是各种因素综合作用的结果，在不同时期产生的原因不尽相同。
　　三、我国农村土地流转的模式
　　国内学者探讨了实行农地流转应采取的具体模式，归纳起来主要有以下两种观点：一种观点主张构建市场化农地流转模式。他们认为，市场化农地流转是实现农地流转的最佳选择。因为土地流转的市场调节具有明显优势：一是有利于真正实现落实农民的经营自主权，使农民完全自主地根据市场情况做出扩大或缩小土地经营规模的决策。二是土地流转所具有的有偿转让和等价交换的特性，可解除农民对土地投资特别是长期投资的顾虑，有利于土地的集约经营。三是市场机制的有偿性和竞争性，有利于农地的合理流动和适当集中。另一种观点提出建立计划调控与市场调节相结合的农地流转模式。该观点认为，通过市场机制实现土地流转是农村市场经济发展的客观要求，但不能因此完全否定计划机制的作用，而应选择计划调控与市场调节相结合的土地流转机制。其理由为：第一，我国城市土地属国家所有，农村土地属集体所有，政府有必要也有可能对土地流转进行宏观调控和计划干预；同时，市场经济发展要求市场对土地资源配置起基础性作用，提高土地利用效率，从而在客观上形成计划调控和市场调节并存的格局。第二，我国愈加尖锐的人地矛盾要求将土地按市场效率原则进行流转配置，而城市土地市场对农村土地非农化产生巨大的诱导和拉动作用，完全依靠市场机制调节土地流动必定使耕地危机趋于严重，所以国家必须加强对土地流转的宏观调控。第三，农村土地资源的优化配置既要有良好的宏观配置动力，又要具备健全有效的微观配置动力，单一的市场机制无法解决土地资源的优化配置问题，必须进行必要的组织调节和行政干预。
　　四、我国农村土地流转的制约因素
　　第一，土地产权制度残缺是阻碍农地流转的根本因素。农户长期稳定的土地承包权既是避免短期行为的关键，也是实现农村土地有序流转的基础。第二，农地流转市场发育迟缓是阻碍农地流转的重要因素。目前，我国农村土地市场主要表现为土地市场价格扭曲，土地价值无法实现；土地流转市场中介组织发育严重滞后，缺少农地评估机构、土地法律咨询机构、农地融资及保险等服务性机构。第三，相关法律法规的不健全是阻碍农地流转的客观因素。第四，农村社会保障制度的缺失是阻碍农地流转的内在因素。
　　五、对策
　　众多学者对我国农地流转进行了大量卓有成效的研究，这些研究为推动我国农地依法、合理、有序的流动打下了扎实的基础。对如何推进我国农村土地流转，笔者还有如下建议：
　　（一）加快农村土地产权制度的创新
　　我国农村土地产权制度创新的起点应是坚持农村土地集体所有，以此确定我国农村集体土地产权制度改革的基本指导思想，制定合理的农村集体土地产权制度改革的发展战略阶段性对策。坚持农村土地集体所有，决不是坚持现行的集体所有制不变，而是要在坚持土地集体所有的前提下，探索农地公有制的有效实现形式。农民不仅应有土地的占有权和狭义的使用权，还应拥有处分土地的使用权和因此获得相应收益的权利。将农民的土地使用权物权化，即使其农地法定化、固定化、可继承化和市场化，这实际上赋予了农民完整的土地使用权，变单一的土地使用为占有、使用、收益、处分四权统一的权利。通过将农民拥有的土地使用权延展，并通过市场方式的转让而将使用权物权化，可有效弥补目前因“产权残缺”带来的农民利益受损、农村经济发展滞缓的问题，从根本上保证了农民作为土地使用权人所有的利益。
　　（二）建立健全农村土地流转的法律法规
　　1.明确集体所有权主体，保障农民享有真正的所有权。应完善或修改《土地管理法》及相应法律法规，解决集体土地所有权的错位、缺位和虚位问题，将集体土地所有权主体定位在村集体一级。赋予集体土地所有权主体——村民委员会和使用权主体——承包户的市场主体地位。此外，应建立完备的成员权制度。如，集体成员对土地享有平等的决策权，有权选举产生集体土地的管理机构，有权通过民主管理的方式参与集体财产的管理、决策和监督，在集体土地受到侵害时有权获得损害赔偿，因此必须从立法上保证农民享有真正的土地所有权。
　　2.制定国有与集体统一的土地法律，实现“两种权利”平等化。目前，我国国有土地和集体土地产权的不平等关系长期存在。国有土地的所有权、使用权分离后，使用权实际上是可以转让、抵押、出租的，而农村集体土地（尤其是非农建设用地）却不能自主流转。这种长期存在的不平等关系，最终在我国形成“两种产权、两个市场”的二元结构。与相同法律体制下的国有土地相比，农村集体建设用地使用权在权利内容、交易主体和范围上存在着法律上的不平等。因而，通过法律手段，从立法上来实现两种产权的平等，明晰产权主体，进而建立国有和集体土地之间的合法而自由的流转机制，实现农村集体建设用地使用权与国有土地使用权的法定权利平等，这有利于整个农地市场运作的有序化、良性化、法制化。
　　3.规范农村土地市场流转机制，建立完善的土地承包经营权登记制度。应修改与《宪法》不协调的法律表述，如现行《土地管理法》第63条可改为“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设；但符合土地利用总体规划并依法取得建设用地土地使用权可依照法律规定发生转移”，从法律层面允许农村土地流转；同时也要加快相应实施条例出台，以便实际操作管理。另外，在我国大多数地方政府或法院尚未形成处理土地流转纠纷的规范化制度，也缺乏相关的法律条文与仲裁根据。因此，必须进一步制定解决土地经营权流转纠纷的相关法律法规，完善相关的争端处理机制。同时，应建立便捷、高效、安全的土地承包经营权变动登记公示、公信制度，这对物权流动制度保持高效运转具有极大的影响力。
　　（三）规范农村土地使用权流转市场
　　土地流转实质上是农村土地使用权和经营权的交易过程，是优化农村土地资源的重要手段，也是提高农村土地规模效益、节约要素费用、减少市场费用的途径。市场化流转就是在充分尊重和保障农民土地承包权的基础上，土地使用权按照市场经济运行规律在不同经营主体之间进行有偿、有序、合理让渡，使土地经营规模扩大、土地收益水平提高、劳动者充分就业的土地流转方式。市场化流转是一个循序渐进的过程，随着市场发育程度而逐步完善。因此，在现行流转形式的墓础上，应积极探索市场化形式，推动农村土地流转。当前的农村土地流转制度要发挥更大的制度绩效，必须完善并规范农村土地市场化流转机制，根据当地的经济发展水平和市场发育程度，因地制宜地选择土地流转形式，发挥两种流转形式的长处。
　　（四）完善农村社会保障体制
　　对于农民而言，拥有土地和经营土地，不仅是一种生产方式，还是一种生活方式，同时也是一种积累财富和继承转让财富的方式。因此，淡化农民恋地情结的首要问题就是要解决农民的社会保障问题。要积极稳妥地推进农村社会保障制度改革，逐步将农村的社会保障由依靠承包地转变为依靠社会保障制度。采取“因地制宜、量力而行、形式多样、农民自愿”的原则，多渠道、多层次、多方式地开展农村养老、医疗、生育、伤残等保险。保险的途径是先通过建立“承包地＋个人账户”的双重保障制度，积累社会保障基金，在积累一定的资金后，承包地的社会保障功能逐步退出，即将原先的双重保障体制向单纯的“个人账户”式的社会保障制度转化。只有逐步建立和完善农村社会保障体系，为离开土地的农民解除后顾之忧，土地使用权流转的市场才会活跃起来。

作者：西北政法大学经济法学院 田静婷 来源：《经济纵横》2010年第3期