摘 要：构建农民收入可持续增长机制，应从以下几方面入手：一是积极推进农业现代化，构建农民务农收入可持续增长机制；二是加快转移农村剩余劳动力，构建农民务工收入可持续增长机制；三是深化农村改革，完善有利于农民收入可持续增长的体制保障机制；四是加大强农惠农力度，构建有利于农民收入可持续增长的政策保障机制；五是大力发展农村社会事业，完善有利于农民收入可持续增长的社会保障机制。　　关键词：农民收入，可持续，机制
　　改革开放以来，党中央国务院出台了一系列解决“三农”问题和促进农民增收的政策，有力地促进了农村发展和农民收入的增加，农民人均纯收入从1978年的134元提高到2007年的4140元，收入水平总体上大幅度提高。同时，我们也应看到，农民收入增长阶段性明显，可持续性增长面临挑战，城乡居民收入差距呈现进一步扩大的趋势。2007年，城乡居民收入比达到3.33：1，为改革开放以来差距最大的一年。在目前我国经济运行中的困难增加，经济下行压力加大的形势下，保持农业稳定发展和农民持续增收的难度进一步加大。因此，要从根本上解决农民增收难的问题，寻求农民收入可持续增长的治本之策，实现中共十七届三中全会提出的到2020年农民人均纯收入比2008年翻一番的目标，必须遵循城乡统筹发展和以工促农、以城带乡的战略思路，贯彻工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”的方针，着力构建农民收入可持续增长机制。
　　一、积极推进农业现代化，构建农民务农收入可持续增长机制
　　家庭生产经营收入是农民收入的主要来源，在农民总收入中所占的比重较大。2005年农民家庭生产经营纯收入占农民人均纯收入的比重为56.7%，到2006年这一比重虽有所下降，仍高达53.8%。因此，发展现代农业，提高农业的综合生产能力，挖掘农业内部增收潜力，仍是促进农民收入持续稳定增长的有效途径。
　　1.推进农业结构战略性调整，着力发展优质高效特色农业。我国农业结构调整已取得了很大成效，粮食等主要农产品供给快速增长。但农产品快速增长所引起的产品过剩、农民增收难等问题，再一次暴露出了农业结构的不合理：一是农林牧渔业结构不合理，畜牧业和渔业发展缓慢；二是农业产业结构趋同，地区比较优势发挥不充分；三是品质单一，难以满足市场对农产品多样化、优质化的需求。这些问题的存在严重制约了农业效益的提高和农民收入的增加。因此，要提高农民收入，就必须在确保国家粮食安全的前提下，以市场需求为导向，以提高农业经济效益为中心，加快推进农业结构战略性调整，大力发展畜牧业和渔业，扶植优质粮棉油生产基地建设和生猪、肉牛、奶牛、家禽规模化养殖，提高优质农产品的比重；认真贯彻落实农业部发布的《全国优势农产品区域布局规划（2008年一2015年）》，优化农业区域布局，充分发挥各地比较优势，逐步形成优势突出和特色鲜明的产业带，推进农业区域化、专业化、优质化、高效化发展。
　　2.加快农业科技创新，提高科技进步对农业经济增长的贡献率。科技创新是决定一个国家现代农业建设进程快慢和竞争力强弱的关键因素，是突破资源和市场对我国农业双重制约的根本出路。我国目前的农业科技比较落后，关键技术的创新明显不足，与发达国家存在较大差距，科技进步在农业增长中的贡献率还比较低。我们必须正视这个严峻现实，加大对农业科技进步的支持力度；加快构建国家农业科技创新体系，着力增强农业科技自主创新能力，特别是要提升农业生物技术、信息技术、资源环境等前沿领域的原始创新能力，要在良种培育、先进种养技术集成配套、农产品精深加千、资源高效利用和生态保护等方面取得更大进展；探索建立科技成果进村入户的有效机制和办法，加速农业科技成果的转化、应用和普及，不断提高农产品附加值和农业综合生产能力；要按照建设两型社会的要求，大力发展节约型农业、循环农业、生态农业，加强生态环境保护，促进农业可持续发展。
　　3.积极发展农业产业化经营，重点培育龙头企业。农业本来是一个完整的产业，但在传统体制下却被人为分割为若干环节，并分属于不同利益主体。产前环节（生产资料供给）属于工业，产后环节（农产品加工、运输、销售服务）属于商业，而农民仅占有农业生产的中间环节（农产品生产），使农民失去了分享二、三产业利润的机会，严重制约了农民收入的增加，而这种状况目前并没有根本改变。农业产业化经营就是要把农业再生产过程的产前、产中、产后各环节联结成有机统一整体，实现种养加、产供销、贸工农一体化经营，并形成“利益共享、风险共担”的利益共同体。这不仅有利于农业现代化，而且能够极大促进农民收入增加。（许经勇，2004）为此，我们要大力推进农业产业化经营：一是加快培育和壮大龙头企业，建设区域化、专业化、集约化农产品生产基地，逐步建立“市场牵龙头、龙头带基地、基地连农产”的农业经营模式；二是要支持和引导农民专业合作经济组织的发展，提高农民参与市场竞争的能力。
　　4.加强农业基础设施建设，提高农业物质技术装备水平。发达国家经验证明，要实现传统农业向现代农业的转变，实现农业的现代化，必须有发达、完善的现代农业基础设施。我国农业基础设施严重滞后于农业发展的需要，直接影响了农业现代化的进程。加强农业基础设施建设，一要以节水灌溉工程为重点，抓好农田水利基础设施建设，切实增强农业抵御自然灾害的能力；二要以生态建设为重点，加强水土治理，防洪排涝和植树造林下程；三要大力支持农用工业的发展，加大先进适用农机化技术和机具的开发应用，优化装备结构，加快推进农业机械化生产；四要加强农业信息体系建设，强化农产品市场信息服务工作。
　　5.搞好农业标准化建设。实施农业标准化是建设现代农业的重要抓手，是增强我国农业市场竞争力的重要举措。搞好农业标准化建设，就是要加强农业标准体系、农业质量监测体系和农产品评价认证体系建设，实现从农田到餐桌全程质量控制。当前，尤其要做好有机食品生产的加工、包装、贮藏、运输标准化，完善有机食品在生产和流通过程中的质量控制和跟踪体系，完善动植物防疫检疫体系建设，不断提高农产品的质量安全水平。
　　二、加快转移农村剩余劳动力，构建农民务工收入可持续增长机制
　　改革开放以来，农民以外出务工收入为代表的工资性收入比重稳定上升，2008年农民人均工资性收入为1854元，在农民人均纯收入中占38.9%，比20世纪80年代初期提高了近20个百分点，成为农民增收的主要来源。多渠道转移农民就业是促进农民收入持续稳定增长的关键。
　　1.建立城乡统一的劳动力市场，引导农村剩余劳动力合理有序地流动。城乡劳动力市场分割，不利于劳动力资源的优化配置，阻碍了农村剩余劳动力的转移。以提高农村劳动力转移就业率为重点，按照“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的方针，建立统一、开放、竞争、有序的劳动力市场，促进城乡劳动力平等就业；大力发展各级各类职业介绍机构和人才交流中心，并着力健全全国统一的劳动力供需信息网络，及时准确地为用工单位和农村剩余劳动力提供就业信息服务，这在当前农村劳动力转移难度不断加大的情况下尤其重要；整顿和规范劳动力市场秩序，严厉打击职业介绍领域的各种违法犯罪活动，坚决取缔非法职业中介机构。
　　2.加大对农民下的培训力度。教育年限短、技能水平偏低是导致农民工就业难、工资低的主导性因素。因此，要提高农民工资性收入水平，就必须加大对农民工的培训力度。加强农民工培训，首先应该采取多种措施，完善政府主导、官民并举、输出地与输入地联合，学校教育、机构培训与远程培训结合的多层次的技能培训体系，探索建立农民工培训券制度，使农民有能力根据市场需求与自身发展的需要随时随地参加培训；其次要丰富培训内容，把职业技能培训和非技能综合素质教育有机结合起来，切实提高农民工转移就业能力和融入现代文明的能力；三要创新培训方式，大力发展订单式培训，把农民工培训与促进就业有机结合起来，提高农民工参与培训的积极性。
　　3.加快农村工业化、城镇化进程，促进农村剩余劳动力就地就近转移。由于技术进步和产业结构调整滞后等因素的影响，我国大中城市吸纳农村剩余劳动力的能力明显下降，造成农业劳动力所占比重未能随着农业占GDP的比重的下降而同步下降，这是农民增收难最重要也是最基本的原因。日本通过发展农村地区非农产业和小城市以适应农民兼业的成功经验值得我们借鉴。针对在经济高速增长期，农民快速向东京等大城市集中，造成大城市过度拥挤、农村区域社会功能衰退，日本实施了工业和城市分散布局战略，引导和鼓励城市工业进入农村，农村迅速兴起了大批中小企业和小城市，从而为农民就近兼业提供了广阔的空间。所以，今后在继续重视大中城市发展的同时，更应当重视小城市和农村小城镇的发展，加快农村地区非农产业的发展和就业岗位的创造。一是要大力发展乡镇企业，政府应加大财税支持力度，推动乡镇企业产业升级和发展方式转变，加快科技进步和体制机制创新，不断增强乡镇企业服务“三农”的能力；二是要在合理布局城乡工业的基础上，通过相应的政策和法规，力促大中城市与农关系密切的产业转移到农村；三是要加强中小城镇建设，完善城市功能，引导企业合理集聚，带动第二、三产业发展，逐步形成农村工业化和城镇化协调发展的新格局。
　　4.改善农民进城就业环境，切实保障农民工的合法权益。继续清理针对农民工的各种歧视性政策和不合理收费，对以户籍制度为核心的、把农民工排斥在国民待遇之外的一系列不合理的歧视性制度进行改革，主要是深化户籍制度、劳动就业制度、社会保障制度、教育制度、住房保障制度等方面的改革和创新，逐步使进城务工的农民和城市居民享有平等的权利，为农民工在城市安居乐业创造良好的条件与环境，推动农民工市民化进程。
　　5.积极扶持农民了返乡创业。农民工返乡创业，拓宽了农村劳动力转移就业和农民增收的途径。在经济增速明显放缓、农民转移就业难度加大，甚至已转移的部分农民工又被迫返乡的情况下，政府应加大对农民工返乡创业的支持力度，制定土地流转、基本建设、金融、税收、工商管理、创业培训等方面的优惠政策，优化农民工返乡创业环境，引导返乡农民工创业，进一步推动农村剩余劳动力转移。
　　三、深化农村改革，完善有利于农民收入可持续增长的体制保障机制
　　农村改革是推动农民持续增收的强大动力，当前应加快农村的土地制度、金融制度、乡镇管理体制等方面的改革，优化农村发展外部环境，强化农村发展和农民增收的制度保障，全面增强农业和农村发展活力。
　　1.加快完善土地管理制度，确保农民合法的土地权益。在坚持最严格的耕地保护制度和实行最严格的节约用地制度的前提下，加快推进土地管理制度改革。一要稳定和完善农村基本经营制度，赋予农民长久性的土地承包经营权；二要加快建立健全农村土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包等多种形式流转土地承包经营权，推动农业适度规模经营，提高农业生产效率和效益；三要改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制，提高补偿标准，依法保障被征地农民的合法权益；四要积极探索建立城乡统一的建设用地市场，完善相关法律法规和配套政策。
2.深化农村金融制度改革，优化农民融资环境。近年来我国在农村金融改革方面做小了很大努力，但农村金融资源缺乏问题仍然没有根本改变，农村资金仍在大量外流，2007年全国县域信贷资金流入城市1.22万亿元，直接影响了农民收入增长速度。改革农村金融体制，要从制度上解决农民贷款难问题。一要强化政策性银行的支农功能。农业发展银行要逐步从粮棉油收购等产后业务扩展到产前和产中环节，重点支持农村基础设施建设，发挥好政策性金融的引导作用。二要加大政策支持力度，通过税收减免和费用补贴等政策引导商业银行回归农村，诱使更多信贷资金和社会资金流向农村。农村信用社要进一步改革机制，更加贴近“三农”。三要放宽农村金融准入政策，积极支持村镇银行、小额贷款公司等新型农村金融机构和各类合作金融组织在农村的发展，规范和引导民间借贷健康发展；四要创新金融服务，大力发展小额信贷和各种微型金融服务，充分满足农村不同人群对资金的需求；五要加快农村信用体系建设。建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制，扩大农村有效担保物范围。
　　3.加强乡村基层政权建设，健全农村民主管理制度。一些地方农村基层组织软弱涣散，民主法制建设和社会管理落后，极大影响了农村经济社会发展。加强乡村基层政权建设，一要加快推进乡镇机构改革，切实转变乡镇政府职能，着力增强乡镇政府的社会管理和公共服务职能。完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制，实行政务公开，依法保障农民知情权、参与权、表达权、监督权。二要完善村民自治机制。建立起一套运作规范有序而又富有活力的民主决策、民主管理和监督制度，推进村民自治制度化、规范化、程序化。三要加强农村法制宣传教育，搞好法律服务，提高农民法律意识，推进农村依法治理。四要采取多种措施增强基层财力，以增强基层政府公共产品和公共服务的供给能力，积极稳妥化解乡村债务。
　　四、加大强农惠农力度，构建有利于农民收入可持续增长的政策保障机制
　　农业是弱质产业，面临市场和自然双重风险，农业发展和农民收入具有极大的不确定性，补贴农业是世界各国通行的做法。要实现农民收入持续稳定的增长，政府必须加大对三农的支持保护力度，提高财政支农资金的使用效益，积极发展农业保险。
　　1.加快建立支农资金稳定增长的长效机制。首先，加大财政支农力度。近年来，我国财政部门认真贯彻执行中央对“三农”“多子、少取、放活”的方针，财政支农投入出现了高增长。2008年财政支农支出5955.5亿元，比上年增长37.9%，占财政总支㈩比重达到9.5%。但同发达国家相比仍存在较大差距，1970年法国财政支农支出占财政总支出比重高达14.3%，2000年日本农业补贴额甚至超过当年农业总产值。（卢荣善、张远秀，2007）今后我国财政仍要逐年加大支农力度，确保各级财政对农业投入增长幅度高于经常性收入增长幅度，大幅度提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例，以建立“三农”投入稳定增长机制。其次，拓宽支农资金的来源渠道。综合运用税收、利率、补贴等经济手段，鼓励和引导社会资本投向农业和农村，调动农民投资农村基础设施建设的积极性。
　　2.优化财政支农结构，提高支农资金使用效益。第一，加强农村基础设施建设。近年来，国家加大了对农村基础设施的投入，但由于历史欠账多，农村基础设施落后状况仍然没有根本改观，成为农业生产效率提高和农民收入增长的重大障碍。因此，必须加强农村基础设施建设，重点支持与农民生产和生活直接相关的农村道路、人畜饮水、沼气等基础设施建设，健全农村市场体系，加快推进村庄治理，不断改善农民生产生活条件。第二，加大农业补贴的力度。在财力许可的条件下，大幅度提高粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合直补等补贴标准，逐步建立同经济发展水平相适应的粮食最低收购价稳步提高机制。在充分调研的基础上，研究制定鼓励农民专业合作社发展、农村土地流转、农民培训等方面的补贴办法，拓宽农业补贴渠道。探索建立农资综合补贴动态调整机制，弱化农资价格上涨对农业生产成本的影响。第三，加大财政对农业科技投入的力度。支持研究开发农业重大技术，加快建立覆盖全国的公益性农业技术推广服务体系。第四，改革现行财政支农资金条块分割的管理体制，整合支农资源，加强监管，不断提高支农资金的使用效益。
　　3.健全政策性农业保险制度。我国是自然灾害多发、频发、重发的国家，发展农业保险对转移分散农业风险和促进农民增收具有非常重要的意义。农业保险是一种受自然灾害制约较大的高风险保险业务，这就决定政府在发展农业保险事业中的重要作用。一方面，要加快推进政策性农业保险工作，探索建立对农民参加保险的保费补贴和政策性农业保险经营费用补贴制度，逐步建立完善政策性农业保险体系。同时，政府还应通过运用减免税、专项拨款、贷款、承担经营费用等财政金融手段引导商业保险公司积极开展农业保险业务。另一方面，要完善多层次的农业巨灾风险转移分担机制，探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系。
　　五、大力发展农村社会事业，完善有利于农民收入可持续增长的社会保障机制
　　农村社会事业发展滞后、农民负担过重是新农村建设中面临的一个比较突出的问题。加大对农村社会事业的投入，降低农民在这些领域的负担，提高农民的综合素质，加速农民自身的现代化，是促进农村发展和农民收入持续增长的根本。
　　1.大力发展农村教育事业。教育对收入的影响具有基础性。美国经济学家D.Gale.Johson分析认为，中国农民在校时间每增加一年，其收入就可以增加3.6%-5.5%。据农业部调查，在我国农民中小学及以下文化程度占37.3%，初中文化程度占50.2%，高中文化程度占9.7%，中专文化程度占2.1%，大专及以上文化程度占0.6%，文化程度普遍在初中以下（陈熙，2009）。文化水平整体较低，使农民在发展现代农业、转移就业、参与市场竞争等方面的能力不高，严重制约了农民收入的增长。因此，国家务必要把农民教育培训作为培养新农民、建设新农村的一件大事来对待，认真落实农村义务教育经费保障新机制，加强农村义务教育基础设施建设；加快发展农村职业技术教育，鼓励职业技术学院到农村开办分校；继续抓好并实施“绿色证书工程”、“跨世纪青年农民科技培训工程”、“农村富余劳动力转移就业阳光工程”和“农业远程培训工程”等四大工程，使越来越多的农民享有平等的受教育机会，以提高广大农民的素质和参与市场分配的能力。
　　2.加强农村文化建设。目前农村文化建设现状堪忧，许多农村文化建设的机构功能弱化，文化设施落后，公益性文化活动少，农村文化阵地已经在一定程度上受到黄赌毒滥文化的冲击。加强农村文化建设，以先进的文化占领农村文化阵地，不仅能够丰富农民的精神生活，而且能够为农民创造一个良好的学习环境，拓宽农民获取信息的渠道，有利于农民持续增收。加强农村文化建设，一是各级财政要加大对农村文化发展的投入，加强县文化馆、图书馆和乡镇文化站、村文化室等公共文化设施建设，大力发展文化信息资源共享工程农村基层服务点，构建农村公共文化服务体系；二是加强农村文化遗产保护，发展农村特色文化；三是鼓励和扶持农民自办文化，尊重农民的首创精神；四是加强农村文化干部的培训。
　　3.促进农村医疗卫生事业发展。加快农村公共卫生设施和基本医疗服务体系建设，提高农村医疗服务水平和应对突发公共卫生事件的能力。各级政府要不断增加投入，加强以乡镇卫生院为重点的农村卫生基础设施建设，健全农村三级医疗卫生服务和医疗救助体系，规范农村医疗卫生服务；加大农村地方病、传染病和人畜共患疾病的防治力度，优先在农村落实扩大免费预防接种范围的政策，推动改水改厕等农村环境卫生综合治理；增加农村卫生人才培养的经费预算，组织城镇医疗机构和人员对口支持农村，鼓励各种社会力量参与发展农村卫生事业。
　　4.健全农村社会保障体系。完善的农村社会保障体系是社会和谐稳定和农民增收的重要保证。按照广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则，加快健全农村社会保障体系，以实现广大农民老有所养、病有所医、弱有所助、贫有所济。一是按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度，积极探索城乡养老保险制度有效衔接办法；二是巩固和发展新型农村合作医疗制度，提高筹资标准和财政补助水平，坚持大病住院保障为主、兼顾门诊医疗保障；三是按照国务院发出的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》的要求，完善农村最低生活保障制度，加大中央和省级财政补助力度，做到应保尽保，不断提高保障标准和补助水平；四是发展以扶老、助残、救孤、济困、赈灾为重点的农村社会福利和慈善事业，进一步完善农村社会救助制度。

作者：信阳师范学院 徐永新 来源：《改革与战略》2010年第3期