摘　要：城乡一体化是解决“三农”问题及城乡居民收入不断扩大的必然要求，要实现这一目标，则要求财政对“三农”给予大力支持。针对我国目前财政支农支出存在的财政支农绝数值上升而相对比重略降，用于农业基本建设的支出规模较小等问题，应完善财政支农政策结构，走农业产业化、农村城镇化、农民合作化的道路，不断形成城乡经济社会发展一体化的新格局。　　关键词：城乡一体化，财政支农，农业产业化，农村城镇化，农民合作化
　　现阶段，中国城乡在经济、文化、技术、基础设施等方面存在的巨大差距，已成为制约我国经济社会协调发展的一大障碍。近年来，国家通过制定政策实现城乡一体化，以“工业反哺农业，城市支持农村”来实现二元结构的转换，但是城乡居民收入差距并没有缩小。据统计，城乡居民收入差距已由20世纪80年代中期的1.8∶1扩大到2008年的3.3∶1.如果考虑到国家对城市居民的住房、社保、卫生和教育等方面的补贴，城乡之间实际收入差距可能在5∶1～6∶1。①导致这种差距的根本原因是城乡经济的二元结构，事实上它已成为我国建设全面小康社会的主要障碍，成为制约我们构建和谐社会的一大瓶颈。因此，实现城乡一体化，优化财政支农结构，逐步缩小城乡差距已刻不容缓。
　　一、我国财政支农现状与存在的问题
　　（一）财政支农现状
　　20世纪90年代初，我国进行了税制改革，经济进入了快速发展时期，农村经济在政府政策支持下也有了长足的发展。2003年～2008年，农村粮食产量连续增产，农民人均纯收入增长较快。
　　就目前我国财政支农的现状，我们通过规模和结构进行分析，见下表。

　　表 财政支农支出占国家财政支出的比重（单位：亿元，%）

　　资料来源：据《中国农村统计年鉴》（2008）的相关数据整理得出。

　　1.财政支农支出规模及比重分析。国家财政支农支出规模直接影响到农业的发展速度、产业结构等方面。农业是弱质产业，目前我国农业发展正处于结构调整的关键时期，保持财政对农业的持续、稳定、有效的支持是促进农业结构调整以及农业发展的重要因素。从上表可以看出，国家财政支农支出绝对额虽逐年上升，但占国家财政总支出的比重却并不稳定，没有随着绝对额的上升而不断增加，可见国家虽然财政支农政策导向明确，但落实不到位，导致没有产生预期效果。
　　2.财政支农支出结构分析。财政支农结构体现了政府对农业的投入重点和投入方向，是财政支农政策的组成部分。就目前情况来看，财政支农领域主要包括农业生产支出、农林水利气象事业费支出、农村基本建设支出、农村救济费支出、农业科技费用支出等部分。
　　由相关统计数据可知，我国历年来对农业生产支出和农林水利气象事业费支出远远高于其他项目支出，而在这两部分支出中，各部门事业费支出又占据了近80%的比例。数据显示，2003年，各部门事业费支出高达979.18亿，到2006年，该项支出上升至1956.85亿元。对农村基本建设的支出也较多，但自1998年后，农村基本建设支出逐年下降。基本建设支出主要用在大中型水利设施和生态建设项目方面，由于基层县乡政府财政收入状况较差，对农村基础设施投入能力不足，严重制约了农业的发展。对农村救济费的支出2002年达到最低为2.81%，之后逐年上升，2006年上升到5.74%。但它只是一种应急措施，其受益范围有限。而对农业科技三项费用的支出，在财政支农支出中比例最低。三项费用主要是指产品试制费、中间试验费、重要科学研究补助费。近20年来，对农业科技三项费用的支出比例基本都在1%以下。其变化幅度不大，相对于其他项目的支出处于微不足道的地位。[1]
　　（二）我国财政支农支出存在的问题
　　20世纪90年代后期，在农产品出现买方市场的情况下，财政支农支出结构已按公共财政的要求进行了初步的调整，但是仍不能满足农村新形势发展的需要，其存在的主要问题可以从外部与内部两方面进行分析：
　　1.外部分析。财政支农绝对值上升，相对比例稳中略降。改革开放以来，我国经济发展迅猛，财政支出总量大幅提高。尤其是近年来，我国采取积极的财政政策，不断增加对基础设施和基础产业的投资，但财政投资的重点是城市建设和国有企业。从国家财政支农支出的相对比重来看，1980年为12.2%，1990年为9.98%，而在2000年～2006年间均保持在7%左右，[2]可见我国农业支出占财政总支出的比例总体上呈下降趋势。
　　2.内部分析。长期以来，财政支农只注重对“三农”中农业的支持，而忽视了对农村和农民的支持。而对农业的支持过程中，又存在一些问题：
　　（1）用于农业基本建设的支出规模较小。“发展现代农业，提高综合生产能力，首先就要加强农业物质技术装备，改善农业生产的基本条件，特别是农田水利设施，增强农业抵御各种自然灾害的能力。”[3]然而，一直以来，支农资金是由农业生产支出和用于农业事业费的支出（主要是人员经费支出）这两部分构成。我们可以通过改革大幅度降低农业事业费支出，提高直接用于农业生产支出的比例，以扩大农业基本建设的支出规模，使农业增产，农民增收。
　　（2）农业补贴政策失衡。政府对农业的补贴集中于粮、棉、油、蔬菜等与人民生活密切相关的主要农产品的流通补贴，没有根据农业发展的长远规划制定独立的农业补贴政策。虽然财政直接补贴的实施，可以增加农民的销售收入，但这些效果都具短期性，对生产性投入及生产增长影响较小。
　　（3）财政支农政策中应进一步提高对农业生态环境的保护和改善的关注度。从当前形势看，农业综合开发实行的是“田水路林山”综合治理，生态环境是其中的重要组成部分，财政支农政策应按照生态效益、经济效益和社会效益相统一的建设原则，切实保护和改善生态环境。
　　二、财政支农政策结构调整的建议
　　实现城乡一体化，解决“三农”问题是根本。今后应走农业产业化、农村城镇化、农民合作化的道路，以加快发展农村基础设施、现代农业、公共事业为重点，尽快形成城乡经济社会发展一体化新格局，逐步实现和谐发展、共同富裕、全面繁荣。
　　（一）农业产业化与财政支农政策结构调整
　　农业产业化是提高农业竞争力、增加农民收入的根本途径。从长远发展看，农业产业化是财政支农政策结构调整的重要组成部分，笔者认为，主要可从以下四个方面着手：1.积极推进优势特色农产品基地建设。包括加强农田水利和家禽水产养殖基础设施建设，强化农机具物资装备等；提高农资综合直补、良种补贴等惠农补贴标准；继续扶持特色农业发展，支持“一村一品”工程等。
　　2.有效促进农业科技进步。采取财政资金无偿补助、贷款贴息等方式，加大财政投入力度，推广先进适用的农业技术，包括农民科技培训、农业新品种培育、重大农业技术推广应用及科技入户等。
　　3.支持各地农产品加工。培育农业产业化龙头企业，扶持农产品储藏保鲜、产地批发市场等流通设施建设。对于符合公开统一授信的企业，不断扩大授信面，满足企业季节性、临时性收购资金的需求。进一步加大对区域经济的支持力度，推动建立一批集优势产业生产和加工于一体的农业产业集体。
　　4.切实聚焦高标准农田建设和粮食主产区建设。应把建设高标准农田作为农业发展的战略任务，摆在更加突出的位置，集中力量予以支持。
　　各类农业产业化项目也应向粮食主产区集中布局，财政支农支出政策要向主产区倾斜，加快国家粮食核心产区和后备产区建设。
　　（二）农村城镇化与财政支农政策结构调整
　　推进“三农”工作，必须与农村城镇化建设紧密结合起来，整体考虑，协调发展。农村城镇化的关键是推动加快经济欠发达地区的城镇化进程，财政支农政策结构调整可从以下方面进行：1.鼓励民间投资筹资建城。结合新农村建设和小城镇建设，在贫困地区通过整体移民，实行统一规划，集中居住，以发展一定规模的农村小城镇为主，实现农民居住城镇化，城乡发展一体化。财政部门要在进一步完善土地转让、集中统建、招商引资的基础上，尽快启动民间投资，鼓励和引导多种投资筹资建城，把大量沉淀于银行的资金转化为农村城镇建设资金。
　　2.推进财政资金管理建设。一方面应改革现行县乡财政管理体制，合理确定县乡政府的收支范围，明确界定农村城镇建设可利用的资金范围；另一方面，应从基本建设投资和国家用于加大基础设施投入而增发的国债、银行配套资金中拨付一定比例，用于建立农村城镇建设的中长期投资信贷。
　　3.建立规范的专业市场。结合区位优势和资源优势，以市场为导向，重点建立发展辐射功能大、带动能力强、运作比较规范的各种专业化市场，比如蔬菜批发市场、水果批发市场、粮油批发市场等，以扩大产品外销比例，增加农民收入。
　　4.设立财政支农专项基金。借助国家拉动内需的积极财政政策，设立财政专项基金，对重点乡镇进行专项转移支付用以推动农村城镇化中的基础设施建设；同时制定县域经济发展战略，支持土地承包经营权流转，发展多种形式的适度规模经营。
　　（三）农民合作化与财政支农政策结构调整
　　1.积极推进“三社”联动，促进农民增产增收。针对财政支农政策结构存在的问题，笔者认为，应推广农村专业合作社、农村信用合作社和农村供销合作社“三社”联动的新模式，实现农民合作化。通过扶持发展新型农村专业合作社，可以提高农民生产经营的组织化程度；通过创新农村信用合作社支农信贷办法，切实解决农业产业化资金不足的问题；通过创新发展农村供销合作社，可有效解决农业产业化经营中出现的农村优势劳动力短缺和农副产品流通渠道不畅的问题，以推进农业产业化和非农产业发展，促进农民持续、稳定增收。
　　（1）建立农村专业合作社，配合推进农村信用合作社。加大财政支持力度，按照“民办、民管、民受益”的原则，发展、培育、壮大一批机制好、服务优、运行规范的农村合作社组织，发挥合作经济组织在大市场与小生产中的纽带作用及农户与企业间的桥梁作用，提高农民的组织化程度。同时要鼓励和引导企业、农户联合创办各类合作经济组织，在充分保障各方利益的基础上，开展生产和经营服务，提高农民参与市场竞争的能力。
　　此外，还应为农村专业合作社提供良好的社会氛围，提高广大农民对发展农村合作社的积极性，制定更加优惠的政策，扶持农村合作社的健康、快速发展。如政府加大财政投入，直接用于农村合作社培养新人才，建立健全市场销售网络和信息支持平台；增加金融机构对农村专业合作社的贷款额度，凡用于发展农产品仓储、保鲜、加工、营销等方面的贷款，政府应给予贴息支持；进一步明确对农村专业合作社在增值税、企业所得税、营业税等税种上的减免优惠政策。
　　（2）建立农村供销合作社，衔接城乡流通市场。供销合作社曾在历史上创造了辉煌的成就，中间也有过波折。然而，在当今社会，为了解决“三农”问题，我国政府有必要投入大量资金，在农村重建供销合作社。供销合作社应按照“小超市、大连锁”的思路，以服务“三农”为宗旨，网点遍布城乡，具有经营网络和基层组织优势。农村市场目前正进入消费环境加快改善、需求结构快速升级的黄金时期，广大农民的消费潜力正在逐步释放，供销合作社系统可实施城乡并进、工贸并重的发展战略，大力推进“双向流通”，积极拓展经营服务领域，加快构建农村社会化服务体系，不断满足城乡居民多形式、多层次的生产生活需求，最终实现城乡一体化。
　　2.构建城乡民生体系，促进农村社会全面进步。通过“民生财政”的支持，推动农村教育、医疗卫生、社会保障等公共事业的发展。
　　（1）推动农村教育优先发展。落实免除义务教育阶段学生学杂费政策，全面实施农村义务教育经费保障机制改革的各项政策，着力帮助解决农村寄宿制学校附属设施不足、校舍安全等突出问题，支持职业教育发展。
　　（2）加快发展医疗卫生保障事业。首先应完善新型农村合作医疗制度，加大城乡医疗救助支持力度，并与新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险制度有机衔接，加强基层医疗卫生服务体系和基本药物制度建设，强化预防保健、重大传染病防治等工作。其次还应完善社会保障制度，提高城乡低保补助水平，增加低保补助资金，加强农村五保供养、自然灾害生活救助等制度的衔接。
　　（3）积极促进就业再就业。实施积极的就业政策，加大财政投入，发挥好政府公共投资和重大项目带动就业的作用，在农林水利、国土整治、生态环保等工程建设中，尽可能安排农民尤其是返乡农民工就业，实行以工代赈。安排专项资金用于工业园内企业新招收员工的免费培训和技能培训，切实提高农民就业本领。运用财税政策，支持中小企业和服务业吸纳就业人员。还应加大对农民工的职业技能培训力度，对返乡创业的农民工给予政策支持。
　　注释：
　　①蔡军：《统筹城乡发展与农业财政投入方略》，系江苏省哲学社会科学院研究“十五”规划基金重点项目《统筹城乡发展中的农村支持体系研究》的中期成果。
　　参考文献：
    [1]李丽。我国财政支农支出规模和结构分析及启示[J].技术与市场，2009，（5）。
　　[2]国家统计局。中国农村统计年鉴（2008）
　　[Z].北京：中国统计出版社，2008.[3]王灿。财政农业资金支出存在的问题与对策[J].财经纵横，2007，（3）。

作者：山西财经大学金融学院 王俊智 来源：《新疆财经大学学报》2010年第1期