摘要：我国农村的基础教育是一种准公共产品，有着巨大的外部正效应，政府提供已成为现代政府的重要职能。尽管我国基础教育普及率在国际上位于前列，但还存在投资主体重心偏低、经费总量不足、财政资源分布失衡等问题，与教育优先发展的地位还不相适应。因此，必须改革和完善农村基础教育的管理体制，保障政府对农村基础教育的经费投入，构建新的公共财政投入机制。    关键词：农村基础教育，公共财政投入，改革思路
    我国是基础教育大国，教育始终处于优先发展的战略位置。1986年我国颁布了《义务教育法》，对义务教育的责任主体、资源供给、经费筹集与管理、投入主体、投入责任等从法律上进行了界定，对基础教育的健康发展起到了非常重要的作用。到2000年，全国已经基本实现普及九年制义务教育目标。与世界其他国家相比，在九个发展中人口大国里，我国基础教育普及率位于前列。但与教育优先发展地位不相适应的是，我国对教育经费投入在过去相当长的一段时间未能达到《义务教育法》所规定的教育经费占GDP4%的目标，尤其是中央与地方政府对农村基础教育的公共财政投入还长时间不到位，存在许多突出问题，特别是农村教育事业费附加和教育集资被取消后的投入缺口问题还没有很好的解决，这些问题严重影响着农村基础教育的健康发展，需要通过深入的研究为政府提供可行的决策思路和解决途径。
    一、我国农村基础教育经费投入体制改革进程回顾
    我国现行的基础教育投资体制，总的看是在经济体制改革的过程中，根据财政体制和教育体制的分级管理原则逐步建立起来的。在1980年以前，与高度集中的计划经济体制相适应，我国教育管理实行的也是一种高度集中的管理模式，无论是初等教育还是中、高等教育的教育经费，基本上是由中央财政切块单列、带帽下达。1980年实行“划分收支、分级包干”即“分灶吃饭”的财政管理体制后，教育经费的管理相应地改为由中央和地方两极财政切块管理的体制，即中央财政只负担中央各部门所属高等院校、中等专业学校和中、初等学校的经费。从此，初等教育投资的分配与管理开始全部交由地方负责。但当时为了保证初等教育在体制转型后的正常发展，我国在实行这一新体制的同时曾规定，初等教育的经费经由省（市、自治区）政府带帽下达到县，专款专用。也就是说，在当时初等教育的经费管理仍采取了相对集中的管理模式，只是集中的主体由中央下放到了省（市、自治区）一级政府。随着整个经济改革的不断深入，为适应进一步扩大地方自主权改革的需要，教育体制尤其是初等教育的管理体制又采取了更加分权的管理模式。1985年中共中央在《关于教育体制改革的决定》中进一步明确指出：基础教育的管理权属于地方，“实行基础教育由地方负责、分级管理的原则”。在提出实施九年义务教育的战略目标以及颁布《义务教育法》后，为加快和保证基础教育的顺利实施，我国在继续坚持地方分级管理原则的同时，又提出了基础教育费用必须实行多渠道筹集的方针，并具体规定了基础教育经费筹措与管理的基本原则和方法：即基础教育所需的事业费和基本建设投资由国务院和地方各级人民政府负责筹措；地方各级人民政府按照国务院规定，在城乡征收教育费附加，主要用于基础教育。基础教育所需的基本建设投资，采取地方拨款、群众捐资相结合的办法筹集，其中中小学的校舍投资，以乡、村自筹为主，中央只负责对经济困难地区给以适当补助等。同时，允许中小学收取一定的学杂费。这样就逐步形成了县办高中、乡办初中、村办小学的分级办学体系。与此同时，为减轻农民负担，促进农村经济发展，促进城乡和谐发展，解决“三农”问题，2000年我国开始分三个阶段进行农村税费改革。到2006年，全国范围内全部取消农业税，这就为农村公共财政尤其是农村基础教育投入体制带来了深刻的影响和变化。在这一阶段，农村基础教育投入主体由农民转变为地方政府，农村基础教育经费主要来源的农村教育附加费停止征收，由此形成资金的巨大缺口使得地方财政不能及时补足，出现了农村基础教育公用经费难以为继，农村学校基础设施维护缺乏资金，以及农村教师工资拖欠等问题。可见，改革开放以来我国农村基础教育经费投入体制大致经历了两个演变阶段：
    第一阶段：农民投入为主的阶段。自从1985年起国家把发展基础教育的责任交给地方，农民成为这一教育体制的最大承担者。1986年颁布施行的《中华人民共和国义务教育法》规定：“义务教育事业，在国务院领导下实行地方负责、分级管理”。1987年国家教委、财政部下发的《关于农村基础教育管理体制改革若干问题的意见》进一步确定：县级财政拨款是农村基础教育经费的主要来源。但事实上无论是发达地区还是中西部欠发达地区，几乎都是乡镇和村承担着绝大部分农村基础教育的经费。据1998年7省市26个县的抽样调查显示，在义务教育经费支出（含预算外）中，地市以上政府的教育支出只占12%，县级政府支出占9.8%，其余78.2%为乡镇政府和行政村负担。虽然国家有关的法律法规将农村基础教育的事权下放到地方政府，但是并没有明确划分市、县、乡的具体职能，地市级政府和县级政府出于自身财力的考虑将绝大部分事权交给乡镇政府。由于分税制体制下地方财力有限，地市和县级政府不可能转移过多的财力支持基础教育，因而作为基层的乡镇政府几乎包揽了基础教育的所有事权。在中西部地区的农村乡镇，其收入来源除了有限的农业税外，再没有其他来源，乡镇政府只能依靠向农民征收各种税费来维持基础教育所需的经费。
    第二阶段：政府投入为主的阶段。从2001年开始，国家下发一系列文件，力图将农村基础教育的主要责任由过去的“乡村为主”提升为“以县为主”，实现从义务教育民办向义务教育政府办的转变。2001年国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》，实行“由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。2002年国务院下发了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，规定将教职工的工资纳入县级财政预算，公用经费缺额和危房改造资金通过各级政府转移支付提供。至此，以县级投入为主的农村基础教育框架基本成形。农民再也不需要交纳农村教育费附加等税费，人员经费、公用经费和教育基建费等都由各级财政承担。经过4年多的实践，以2006年1月国务院原则通过修改《中华人民共和国义务教育法（修订草案）》为标志，政府投入基础教育的体制进一步完善，并体现出三个重要的转变。一是义务教育体制由“地方负责、以县为主”向“经费省级政府统筹”、“管理以县为主”转变；二是义务教育经费由在预算中与其他经费混为一体向单独列项转变；三是经费投入的各级政府分担体制由责任不明确向责任逐步明确转变。
    二、我国农村基础教育公共财政投入存在的主要问题
    农村税费改革和新《义务教育法》的颁布，明确了农村基础教育投入的主体，将基础教育的投入责任提到了财力较强的县级财政，使农村基础教育重新回到了政府办学的轨道，缓解了农村教育投入严重不足的境况。但是，对于我国农村来说，以县为主的体制仍难解决农村教育经费的历史欠账和投入短缺问题。从发展的现实需要看，我国农村基础教育虽然取得了巨大成绩，但总体上农村基础教育仍然比较落后，在不少地方特别是在贫困山区，农村基础教育从办学条件到经费投入都面临极大困难，存在以下主要问题：
    （一）农村基础教育投资主体重心偏低
    基础教育是“外溢性”很强的公共产品。在发达国家，中央政府或是基础教育的投入主体，或是由地方政府投入为主体向中央政府为主体过渡。但在我国，中央政府的教育投入主体地位长期没能在法律上得到确认，也谈不上投入以中央政府为主。一方面，我国教育投资不足，国家财政性教育经费占GDP的比重偏低。2003年全国财政性教育经费占GDP的3.28%，既低于《全国教育改革与发展纲要》规定的4%，又低于世界平均水平5.7%。同时，国家教育财政性支出占教育支出的比例过低，这一比重从分税制改革的1994年的16.7%连续六年下降，至2001年为12.4%。尤其是国家有限的教育经费被更多地用于城市教育和非基础教育，尽管国家在法律上明确要保证基础教育的投入，但在实际投入中对精英教育有更多的偏好，在城乡教育投资选择中偏重于城市。农村税费改革后，县级财政成为农村基础教育投资的主体，而在我国财力分配格局中，中央和省级政府掌握了主要财力，但却很少承担农村教育经费的责任，而财力薄弱的县级财政却承担了大部分农村基础教育经费。这种政府间财权与事权的不对称，是导致农村基础教育发展滞后的制度性因素。从目前的实际情况看，我国中西部地区县级财政大部分还是吃饭财政，维持目前的教育支出已十分困难，在县级政府财力上更难以支撑基础教育的建设与发展。即使中央与省级政府在转移支付上有一定程度的加强，但这种教育经费投入格局并没有得到根本性改变。
    （二）农村基础教育经费投入总量不足
    农村税费改革后，基础教育经费投入的一个最大变化就是取消农村教育事业费附加和农村教育集资，农村基础教育的投入改由国家财政来负担。农村税费改革以前，维持农村基础教育运转的经费，除了国家财政拨款之外，由农民提供的农村教育事业费附加和农村教育集资是仅次于国家预算内拨款的第二大经费来源，在支撑农村基础教育事业中起着举足轻重的作用。据《中国教育统计年鉴（2001）》数据显示：2000年全国农村教育事业费附加为151.97亿元，农村教育集资为26.42亿元，两项合计为178.39亿元，占当年农村小学和初中教育经费919.97亿元的近20%和国家财政预算内拨款597.66亿元的近30%。但农村税费改革后这两项收费被取消，农村基础教育经费的供给也面临两个比较突出的问题。一是教育经费来源缺额的填补问题。因为随着农村教育事业费附加和教育集资被取消，大约每年农村教育经费来源减少200亿元，如果没有相应有力的经费补充措施，农村基础教育将无法正常运转。二是校舍危房改造资金的保障问题。据统计，农村中小学危房改造面积除了尚有相当一部分历史欠账外，每年还有约3%左右的危房自然增长面积约1728万平方米，每年需危房改造资金缺额大约在30-50亿元。因此，由于税费改革而减少的农村基础教育经费必须转由国家拨款，这样才能维持农村基础教育现有规模的正常运转。但现实情况是目前全国约有三分之一的县级财政收不抵支，必须依靠上级财政转移支付维持运转，故仅靠县级财政调整支出结构来加大对农村基础教育的投入，肯定还不能满足需求。尤其是税费改革后，为了弥补教育附加费和教育集资取消后的缺口，农村基础教育的预算内经费投入加大，但预算内经费的增加主要是解决教师工资问题，公用经费和基础建设费用的不足仍非常突出。
    （三）农村基础教育财政资源分布失衡
    现阶段我国教育财政资源分布失衡主要表现在以下三个方面：一是省区之间不均衡。由于我国各地经济发展水平不平衡，相应的各地中小学生均教育经费水平相差悬殊，东部和中西部地区的差异非常明显。根据2007年《中国教育经费统计年鉴》的统计，全国各省市自治区中普通初中预算内生均教育事业费最多的上海市为13122.69元，最低的贵州省为1741.50元，相差7.5倍。普通小学预算内生均教育事业费最多的上海为11498.99元，最低的河南省为1392.91元，相差8.26倍。这些情况说明，我国基础教育经费投入在东中西部地区之间存在着明显差距，各地区基础教育发展不均衡。二是城乡之间不平衡。由于我国城乡二元制社会结构形成的城乡二元制教育制度，最明显的表现是城乡之间教育经费投入的巨大差异。根据教育部2003年公布的《中国教育与人力资源问题报告》指出，2001年小学生均教育经费一项，城市是农村的1.86倍，小学生均经费最高的北京与最低的湖北相差10倍；初中生均教育经费一项，城市是农村的1.92倍，最高的北京与最低的贵州相差7倍。全国31个省市自治区的农村小学和初中，预算内生均事业费最高与最低相差分别为11倍和8倍。三是学校之间不均衡。主要表现在经费投入、师资队伍、校舍及教学设备和生源等方面，尤其是层层设置的重点学校制度导致农村学校处于弱势地位。
三、我国农村基础教育公共财政投入改革的基本思路
    尽管目前农村基础教育还面临着种种困难，存在着这样那样的问题，但毕竟是在由“农村教育农村办”转向“农村教育政府办”，政府在承担越来越多的责任。因此，为了改革和完善农村基础教育的管理体制，保障对农村基础教育的经费投入，应重点从以下几个方面着手解决。
    （一）进一步明确政府对农村基础教育的投入责任
    农村基础教育是国家在农村地区强制推行的免费性基础教育。鉴于其产权为国有产权，因而国家有责任为基础教育提供充足的经费，实现资源的公平配置，保障农村少年儿童平等的享受教育的权利，实现教育的均衡发展。中央及各级地方政府都要清楚的认识到教育机会公平对人、对社会的长远发展及整体效率的提高所起的巨大作用，否则教育投入再多也无法从根本上杜绝严重违背教育机会公平的现象发生。为此，必须明确政府是实现教育公平的主体，完成教育普及这一使命应当主要靠政府，而不应当是社会团体和慈善机构。我国正在逐步建立和完善公共财政体制，政府正逐步退出竞争性领域，把财政资金的使用重点将逐步转移到公共事业上。农村基础教育是农村公共事业的重要组成部分，对提升国民基本素质具有重要作用，理应加大投入，政府的教育资金应优先保证包括农村在内的全国所有地区基础教育的实施。
    （二）建立农村基础教育经费投入的新机制
    1.中央政府应加大对农村基础教育经费总量的投入我国教育经费总体投入偏低是有目共睹的。尽管2008年我国财政对教育经费投入占GDP的比例比前些年有所提高，但也只有3.47%。因此，必须尽快实现国家财政性教育经费支出占GDP比例达到4%的目标。这就需要加强政府在教育经费投入上的主体地位和主导作用，稳定教育经费来源。政府要继续深化对教育事业的性质和战略地位的认识，保证对教育事业的经费投入。同时，在预算安排时要确保《义务教育法》中规定的教育经费“三个增长”，即中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，年均教育经费要逐步增长，教师工资和公用经费要逐步增长。在此基础上，根据经济发展状况，将财政收入超收部分更多的用于教育投入，确保教育支出的稳定增长。当前我国人均GDP已超过2000美元，国家有足够的财力实现教育与经济的良性发展，实现公共教育支出占GDP比重达到4%的最低目标。从我国发展现状看，中央政府在现有投入的基础上增加“一个百分点”，就能较大幅度地增加中央对教育经费的投入，并带动地方政府也增加“一个百分点”，进而从整体上增加政府的基础教育投入。
    2.优化三级教育结构，加强对农村基础教育的投入我国财政教育支出在高等、中等、初等三级教育上年均投入相差过大，对基础教育的重视不够，对其投入相对不足，对高等教育投入比重相对较大，使教育投资的内部结构不甚合理。据联合国教科文组织统计，我国三级学校生均日常教育经费与人均GNP的比例为0.05：0.15：1.93，同其他一些国家相比，是所有国家中相差最悬殊的（见表1）。从与美国的比较中可见，我国对小学教育投入仅为0.05，比美国低0.08个百分点；对大学投入为1.93，比美国高1.72个百分点。按照国际通行的标准，人均达到2000美元时，初、中、高三级教育比例为40.5：29：17.9，而我国初等教育经费比例仍然偏低。因此，政府财政预算内拨款应更多的投入到初等教育和中等教育的发展中，尤其要提高基础教育中公共教育经费中所占的比重。

    3.改善教育经费投入的地区不均衡通过完善转移支付制度，促进地区间教育的均衡发展。我国目前各级政府间的基础教育支出责任体制为：基础教育投资以地方政府为主，中央和省级通过转移专项基金形式进行补助。但是，各级政府的责任没有法定财力加以保障，对基础教育的支出主要依靠本地财源，“中央请客，地方出钱”的现象相当普遍。因此，应按分级财政体制的要求，以法律形式明确各级政府间的支出责任，尤其是中央政府具有教育财政负担的最终责任，通过平衡各地区之间基础教育条件，保证所有社会成员享有教育均等的责任与义务。鉴于目前我国区域经济发展水平与财力存在明显差距的现实，为缩小地区间基础教育支出水平和发展水平的差异，应完善政府的转移支付制度。一方面要完善一般性无条件转移支付制度。纵向使中央财政从中东部地区再适当集中部分财力向西部进行转移支付，弥补贫困地区财政的教育收支缺口；横向建立省际之间、县际之间的教育转移支付框架，促进各地方政府教育提供能力的均等化。另一方面，建立专项教育财政转移支付制度，重点解决教学条件的改善等问题，实现地区间尤其是经济发达地区与欠发达地区之间农村基础教育的均衡发展。
    4.明确各级政府的贵任，建立由各级政府分担的教育投入机制应该看到，“以县为主”的教育管理体制面临着一系列问题，这些问题归根到底主要还是由于教育经费投入不足引起的，而教育经费投入不足并非是税费改革之过，它是由长期对教育的欠账而引发的。因此，在今后一个相当长的时期内，教育经费投入要同时面对两大矛盾：一是要尽快解决历史欠账问题；二是还必须支撑教育事业的进一步发展。由于现行的“以县为主”的教育管理体制，要地方政府保工资、保安全、保运转，对县级政府压的担子过重。而中央和省一级政府承担的比例约占义务教育总经费的2%和11%，其余87%落在财力最为薄弱的县级政府。在当前县域经济发展不平衡，大部分中西部地区县级财政紧张的情况下，出现教育经费的缺口也是必然的。有鉴于此，应明确中央、省、市、县各级政府的责任，明确各级政府投入教育经费的比例，并以法律形式予以规定，形成三个方面的农村教育经费投入保障机制。一是以中央为主，建立稳定的农村中小学教职工工资保障机制；二是以省为主、中央补助，建立农村中小学校舍的安全保障机制；三是以县为主，建立确保农村基础教育正常运转的保障机制。最终形成中央政府“保工资”，省级政府“保安全”，县级政府“保运转”的农村基础教育保障机制。
    （三）多渠道筹集基础教育资金来源
    在当前农村基础教育经费投入紧张的情况下，要坚持多渠道筹措体制，正确处理和把握增加政府投入和多渠道投入的关系，不断开辟新的经费投入渠道。首先，鼓励企业、个人和社会团体捐赠农村基础教育，减轻政府压力。实际上，社会力量捐赠基础教育是承担了政府应当承担的义务，减轻了政府财政支出的压力。因此，对捐赠基础教育的行为，应当实行更多的税收优惠，世界其它国家对捐赠教育均实行了较多的税收优惠政策。我国目前对捐赠者的税收优惠力度过小，影响了企业、个人投资教育事业的热情。因此，建议对农村基础教育捐赠一律在税前所得额中全额扣除，以推动捐资教育行为的社会效应。其次，足额征收并适当提高地方教育费附加，待条件成熟后开征教育税。我国税法规定凡缴纳增值税、消费税、营业税的单位和个人附征教育费附加，并从城市维护建设税中提取10%用于中小学校舍修缮。按照税法规定，缴纳“三税”的单位和个人应按其所缴的“三税”税额之和附征一定比例的教育费附加。但目前该项工作开展得很不到位，教育费附加并没有足额征收，而且在使用时，地方政府的灵活性也很大。因此，在适当的时候把已具备税收性质的教育费附加改为教育税，使其名正言顺，并上缴中央财政，由中央财政统筹安排，既可保证基础教育投入有活水之源，又可通过转移支付平衡各地区之间的发展差距，从而加强中央政府的宏观调控力度。同时，可以考虑采用发行教育公债的方式拓展农村基础教育资金的筹措空间，专款专用于农村基础教育的基本建设项目。在不少国家，地方政府以及一些学区都采用举债的方法为教育的基本设施建设进行融资。
    （四）不断提高经费使用效益
    当前，教育经费的短缺固然与教育投入不足有关，但与教育经费的使用效率不高也有很大关系。受传统意识的影响，地方政府对教育经费投入的重视程度不够，许多地方存在截占、挪用、挤占教育经费的问题，再加上经费使用效率不高和铺张浪费问题的存在，使得教育经费更加短缺。因此，必须继续进行教育经费管理制度的改革。一是建立财政专户及中小学教师工资发放和公用经费使用监督机制。每位教师在银行建立“个人工资账户”，与公用经费一起由财政部门直拨入户，不允许进入各级政府，尤其是乡级政府的财政账户，实行“封闭运行”，以避免教师工资和公用经费被截占和挪用。二是调整农村中小学校布局，精简教师队伍，优化教育资源配置，提高教育投资效益和教育质量。目前，教育经费的绝大部分被用于教师工资发放，因而，依法辞退不合格人员，压缩非教学人员，清理占用的教师编制等也是提高经费使用效率，保证教育质量的重要措施。三是规范并改进各类学校的财务管理，逐步建立起科学合理的学校经费管理和使用效益评价机制，加强对教育经费分配和使用全过程的审计，堵塞资金分配和使用中的漏洞。四是引入竞争机制，建立公平、透明、高效的教育经费分配制度，切实提高经费使用效率。五是采取切实措施，坚决治理教育乱收费。教育行政部门和所有学校都要坚决执行收费管理的各项规定。要按照“综合治理，标本兼治，严格标准，强化监督，从严查处，狠抓落实”的原则，完善治理乱收费的各项措施和监督制约机制。
    综上所述，农村基础教育是我国整个教育事业的薄弱环节，而农村基础教育的最大问题仍然是经费投入问题。因此，必须进一步明确各级政府作为投入主体的责任，建立由各级政府分担的教育投入机制，逐步增加中央和省级公共财政投入力度，优化投资结构，改善区域基础教育财政资源分布失衡的问题，不断提高农村基础教育投资效益，实现整个基础教育的健康发展。
    参考文献：
    [1]朱其训.和谐教育论[M].北京：人民出版社，2006.
    [2]曹荣湘.泰伯特模型[M].北京：社会科学文献出版社，2004.
    [3]贾康.财政教育投入及其管理研究[M].北京：中国财政经济出版社，2002.
    [4]王善迈.2000年中国教育发展报告——教育体制的变革与创新[M].北京：北京师范大学出版社，2000.
    [5]朱家存.教育均衡发展政策研究[M].北京：中国社会科学出版社，2003.
    [6]曹莲娜.从教育的外部性角度看中国农村基础教育投入机制的转变[J].特区经济，2006，（8）.
    [7]刘惠林.构建我国农村教育财政体制的思考[J].教育探索，2006，（12）.
    [8]周庆行，高飞，杜鹃.公共财政视野下的农村教育投资研究[J].重庆科技学院学报，2008，（2）.
    [9]王定华.美国基础教育的经费投入[J].基础教育参考，2006，（9）.
    [10]杨会良，梁巍.日本农村基础教育财政制度变迁与启示[J].日本问题研究，2006，（2）.
    作者简介：安应民（1952-），男，陕西蒲城人，海南大学政治与公共管理学院院长，海南大学MPA教育中心主任，教授，博士生导师。研究方向：公共管理和教育经济与管理。

作者：海南大学政治与公共管理学院 安应民 来源：《科学决策》2010年第4期