摘  要：转移支付结构是影响财力均等化效应的重要因素之一，然而，对于一些特定类型转移支付的均等化效应，理论界和实践界都存在较大争议。文章运用基尼系数的收入来源分解法，对1999-2004年全国27个省、自治区的省内县际间财力差异进行分解，得到不同类型转移支付对财力不均等的贡献率。结果表明，因素法转移支付的均等化效果并不十分理想；转移支付类型对均等化效应的影响还存在一定的区域性差别，需要政策上的区别处理。    关键词：转移支付类型，均等化，基尼系数分解
    一、研究背景和研究问题
    2007年10月15日，胡锦涛总书记在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告中指出：“在看到成绩的同时，也要清醒认识到……城乡、区域、经济社会发展仍然不平衡”，“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化”。将实现地区间基本公共服务均等化作为深化财税体制改革、建设公共财政的一项重要任务，目前已得到政界和学界的共识。围绕如何实现均等化，当前国内理论界一种比较主流的观点就是，我国应改变现行的财政转移支付结构，实行以无条件补助为主体，以专项补助为辅助的转移支付体系。理由是，一般性转移支付是典型的均等化拨款，而专项转移支付主要体现的是上级政府的控制取向，并且从资金的分配、下达到执行过程中都存在大量的不规范因素，降低了资金的配置和再分配效益。同时，很多人大代表也建议要增加一般性转移支付比例，创造必要条件逐步缩小专项转移支付的比例。然而，也存在少数学者和人大代表并不同意这种主流的观点。李万慧等通过对世界各国情况的对比得出结论，世界上绝大多数国家都是以专项补助为主的。全国人大常委会委员柳斌也指出，要慎重对待一般性转移支付与专项转移支付的比例问题，在事权和财权匹配问题没有得到很好的解决前，建议专项转移支付不能轻易地改为一般性转移支付。专项转移支付支持者的一个相同观点就是，专项转移支付有助于确保地方政府的基本公共服务支出不受其他财政支出的侵犯。
    跳出一般性转移支付和专项转移支付的争论，应该看到我国的转移支付还存在其他一些类型。对于所有这些不同类型转移支付的均等化效应，我们要有一个客观的认识，因为均等化效应不仅取决于转移支付的总量，还取决于它的结构。本文将采用按收入来源的基尼系数分解法，测量1999-2004年间各类转移支付对全国27个省（含5个自治区）的省内县际间财力不均等的贡献率，从而客观揭示转移支付组成结构对均等化目标的影响。之所以选择省内县际间的财力不均等进行测量，是因为现有对转移支付均等化效应的实证研究主要集中在省际差异上，而较少关注到省以下的财力分布状况。然而，省以下的支出责任如何划分，财力如何分配，由于缺乏统一的法律规范，各地做法千差万别。同时，中央对地方的转移支付资金，大多数均需通过省市（地级市）等上级地方政府，最终才可达到县乡基层政府。因此，中间层级政府的再分配行为直接关系到整个国家均等化目标的实现程度，需要对转移支付的省内再分配绩效给出一个客观的评价。
    二、不同类型转移支付的财力均等化效应：规范的含义和实证的研究
    根据费雪在《州和地方财政学》中的分类，政府间补助通常可以用四个要素来表示其特征：（1）根据补助是用于专项公共服务，还是用于一般性支出，可以分为专项补助和一般性补助；（2）根据补助是按照某个公式自行分配，还是要求结合某种项目来申请，可以分为公式型补助和项目型补助；（3）根据补助款项是否要求下级政府用本级资金配套，可以分为配套补助和非配套补助；（4）根据补助的规模是否受到限制，可以分为封顶补助和不封顶补助。费雪还指出，对各类政府间补助的理论和实证分析引出了有关补助政策的三个主要结论：第一，如果目的是提高下级政府用于某种指定用途的支出，不封顶的项目配套补助是最好的方式；第二，在州和地方政府辖区间进行资源再分配，一般的一次性补助是比配套补助更好的机制；第三，一般而言，分类一次性补助和封顶的配套补助应该避免。
    在我国，转移支付的类型从最初的几种发展到2000年以后的十几种，名目和种类的变动都较为频繁。大体上，中央转移支付可分为两大类型，即一般目的转移支付和特殊目的转移支付，同时，省内的转移支付类型也与此类似。在具体研究中，不同学者对转移支付的分类并不完全一致。通过对测量分类转移支付的均等化效应的文献进行评估，可以得出一些相似的结论。各文献的结论普遍认为：税收返还基本不能带来均等化效应，有些年份反倒扩大了地区间的财力差异；体制性补助和上解支出具有正的均等化效应，但作用在逐年减弱。学者们在一般性转移支付和专项转移支付的均等化效应上存在一些争议，按传统技术路线进行测量的文献普遍认为：一般性转移支付和其他一些因素法的财力性转移支付，如增加工资转移支付、农村税费改革转移支付、民族地区转移支付都具有较好的均等化效应，只是一般性转移支付的规模较为有限；专项转移支付也具有较高的均等化效应，世界经济合作组织的结论甚至认为在所有转移支付类型中，专项拨款对于缩小地区间财政收入差异的效果最好。然而，Tsui和尹恒等采用收入分解法对县际间财力差异进行分解的文献则认为：一般性转移支付和专项转移支付都没有正的均等化效应，专项转移支付甚至是和税收返还一样是造成转移支付非均等化取向的最重要因素。这两种技术路线之所以会得出两种矛盾的结论，主要是因为收入分解法强调“劫富济贫”、结果公平的思想使得它在衡量转移支付的均等化效应上显得更为苛刻，得出的结论也更为悲观。另外，胡怡建、张伦伦运用收入分解法对省际财力差异进行分解的结果则表明，一般性转移支付具有正的均等化效应，这和县际层面分析的结论相反。原因很显然，各省省以下的一般性转移支付的分配方式、资金比重都各有不同，所以把全国的县放到一起做比较，就缺乏可比性，这也反过来印证了本文以省为单位来研究省内县际间财力差异的必要性。
    三、财力不均等的分解：一种按收入来源进行的基尼系数分解法
    在既有的文献中，有很多文章介绍了不同的基尼系数计算和分解的公式和方法，Yao梳理了这些文献并指出：“不同的方法有其自身的优点和局限。一些基尼系数的公式过于复杂并且也不实用，而另一些则是有偏估计或难于分解。”Yao在她的论文中给出了一种简便易行的基尼系数计算和分解方法，并且这种分解方法可以用于不均等分组数据。由于本研究中各县的财政供养人口并不相等，也属于不均等分组数据，因此将采用Yao的基尼系数计算和分解方法。
    （一）基尼系数计算公式
    假定一省有n个县，设mi代表第i个县转移支付后的人均最终可支配财力，wi代表第i个县的最终财力占全省县级最终财力总和的份额，pi代表该县占该省县级总人口的频数，i＝l，2…，n。对该省全部县按人均最终财力mi由小到大排序后，基尼系数GINI的计算公式如下：
   
    （二）按收入来源进行的基尼系数分解方法
    设该省县级总的最终可支配财力R（简称总财力）可以分解为1-f，共f种收入来源，令Cf为第f种收入来源的集中率，uf和u分别为f收入来源的人均值和总财力的人均值，wf＝uf／u表示收入来源f在总财力R中的比重，则Cf可以由下式计算：
   
    其中，，它是收入来源f从1到i的累积收入比重。令mft为第i个县的人均f收入，则wft=pimft／uf是第i个县的f收入在总的f收入来源中的比重。在计算Cf时，样本仍然是按人均总收入mi由小到大排列。
    在获得了f个收入来源各自的集中率后，该省县级财力分布的基尼系数G可以按下式计算：
   
    最后，f收入来源对总财力不均等的贡献率shCf可以由下述公式计算：
   
    对于计算出的shGf，如果为负，表示该项收入来源对总财力不均等的贡献为负，即起到了一定的财力均等化作用；反之，若为正，则表示该项收入来源对总财力不均等的贡献为正，没有起到均等财力的作用，反而拉大了财力差异。
    四、1999-2004年省内县际间财力不均等的基尼系数分解
    要对省内县际间的财力分布状况按收入来源进行基尼系数分解，首先需要建立一个对转移支付的分类。
    （一）转移支付的分类
    由于1999-2004年间，转移支付的具体类型有所变动，为了研究的方便，本文借鉴了尹恒等的转移支付分类法，将所有类型的转移支付按照相近特征合并为七大类。
    1.税收返还。在1999-2001年为消费税和增值税税收返还，2002-2004年还包括所得税基数返还，2004年还包括出口退税基数返还。
    2.净体制补助，为原体制补助和原体制上解之差。“原体制补助（或上解）又称定额补助，这是按照1980年财政收支的重新划分，对基本支出基数大于收入的省份给予补助，基本收入大于基本支出的省份要上解中央，是中央政府对地方政府的体制补助和地方政府对中央政府的体制上解，即‘自下而上’和‘自上而下’的双向流动财力转移支付。在新的分税制体制下，从1988年延续下来的中央财政对部分省、自治区的定额补助和部分省市向中央财政上解收入的这种办法继续执行，只是在整个转移支付中所占的比重越来越小。”虽然原体制补助和上解也是一种无条件的一般补助，不规定用途，它的分配不是以“因素法”为导向的，而是保障原有财政体制下既得利益的定额补助，因此同后面的因素法转移支付区别开来，单独列为一类。
    3.专项转移支付。“是按照政府间支出责任的划分，由上级政府对承办委托事务、共同事务以及符合上级政府政策导向事务的地方政府所给予的补助，该类补助专款专用，所以又称有条件补助或专项拨款。目前，我国已经初步建立起一套比较完整的专项转移支付体系，主要包括一般预算安排的专款、基金预算安排的专款以及国债资金安排的专款。”在本研究中，把专项补助和增发国债补助合并为专项转移支付进行考察，基金预算安排的专款则不在考察之列。
    4.专项上解。专项上解中央支出是指由于国家出台改革政策引起原来应由下级财政负担的支出转移到中央财政负担，由此需要下级财政专项上解中央财政一部分支出。例如。由于国、地税分设，国税部门经费需要由地方专项上解中央，由中央财政承担国税部门的经费。此外，还有地方举借债务到期，如国债转贷资金、世行贷款、外国政府贷款、农民基金会借款等需专项上解中央偿还支出等。
    5.因素法转移支付。在2000年为一般性转移支付和调整工资转移支付；2001-2004年还包括民族地区转移支付、农村税费改革转移支付；2001年还包括一项艰苦边远地区津贴补助；2004年还包括一项取消农业特产税、降低农业税率转移支付。
    6.各项结算补助。中央政府在每个财政年度终了后都要与地方发生一些结算关系，调整的结果有中央对地方的补助又有地方对中央的上解，属于上下级政府之间的双向财力转移，是对特定财政体制的补充。各项结算补助，包括2000年以来的结算补助，2001和2002年还包括调整收入任务增加或减少补助，2003和2004年还包括农业税灾歉减免及企事业单位预算划转补助。
    7.其他补助。1999年没有上述的因素法转移支付、各项结算补助以及其他补助三类转移支付。相比1999年的5个转移支付项目，到2004年转移支付项目已经上升为16个，总量和类型都在增加。
    （二）基尼系数计算和分解的结果
    根据上面介绍的基尼系数计算方法，本文利用1999-2004年全国27个省、自治区的县级数据对各省（自治区）内的县际间财力分布状况进行了测量。表1中给出的是观察期内各省（自治区）的基尼系数指标。从表中可以看出，东部地区的基尼系数远高于同期的中西部地区，特别是在2002年以后基本都处于0.3以上，有的年份甚至高于0.4，超过了收入均等的“警戒线”；中西部地区的基尼系数则基本低于0.3，说明这两个区域的省份在转移支付后的县际间最终财力分布达到了比较公平的水平，特别是西部地区省份的基尼系数更是在大多数年份保持在0.2以下，处于绝对平均的水平。笔者认为，基尼系数在0.2以下的省，其转移支付达到了较好的均等化效应，这样的单年省份占到了总共162个观察值的一半还略多。

    根据前面介绍的按收入来源进行的基尼系数分解方法，笔者对1999-2004年各省县级最终财力进行了分解，由于篇幅有限，只给出了2004年的分解结果，详见表2。虽然同一类转移支付对财力不均等的贡献率在各省之间存在着差异，但总体上也有某种相似性，特别是在贡献率的正负取向上。通过对历年各类转移支付贡献率的取值区间进行统计得到表3，从表中可以清楚看到，自有可支配财力在所有的省、所有的年份都是财力非均等取向的；1999-2001年间的总转移支付虽然在大多数省份是财力非均等取向的，但还是在少数几个省份发挥了均等财力的作用，然而到了2002年总转移支付在所有省都是财力非均等取向的，2003年和2004年也仅仅是在陕西一省才发挥了均等财力的作用。所以，以基尼系数分解的方法来衡量，整个转移支付体系的均等化效果并不理想。对转移支付分类考察：税收返还除了1999年青海为-0.04的贡献率，略有均等财力的作用外，其余各省各年份均是财力非均等取向，体现出显著的既得利益保护色彩；专项补助也具有显著的财力非均等取向，除了在1999年和2001年有个别省的贡献率为负外，其余皆为正；专项上解的贡献率除了2001年的吉林、宁夏，2001年和2003年的吉林为正外，其余都为非负，总体呈均等化取向；剩下的四类转移支付的贡献率在正负区间上都有取值，粗略的观察是净体制补助和2001年及以后的因素法转移支付的贡献率在更多的省为非正，呈现出财力均等化的取向，2000年的因素法转移支付、结算补助、其他补助则在更多的省份呈现出财力的非均等取向。

（三）贡献率的历年全国平均值

    表4对历年分项收入的财力不均等贡献率取了平均值。从表中可以看出，各省县级自有可支配财力对县级最终财力不均等的贡献率的平均水平，2002年以前维持在80%左右，而在2002年以后有了明显的降低，维持在70%，下降了10个百分点之多。相反，总转移支付对财力不均等的贡献率在2002年后却明显升高了，占到总差异的30%之多，说明转移支付相对于最终财力的非均等化取向更为严重了。在各类转移支付中，税收返还对不均等的贡献率最高，约为20%左右；并且2002年新增的所得税基数返还由于具有显著的既得利益保护倾向，将整个税收返还对不均等的贡献率在当年提高了7个百分点，此后两年以年均2个百分点小幅回落。其次，专项转移支付对不均等的贡献率也较高，维持在9%-15%之间，且后期高于前期，是构成省内县际间最终财力差异的一个重要因素。各项结算补助，则主要是对下级财政在过去年度内因体制变动、企事业单位隶属关系变化及中央新出台的政策措施而遭受的损失进行的补偿，其出发点也在于保证下级财政的既得利益，因此也是非财力均等的，它解释了财力差异的2%-4%。此外，根据客观因素计算的因素法转移支付，一般认为应该有较强的财力均等化效应，然而从全国平均水平看，因素法转移支付保持着1到5个百分点的不均等贡献率，不但没有达到财力均等化的预期效果，反而拉大了省内县际间的财力差异。最后，其他补助对财力差异也贡献了1到3个百分点。从表4中可以看到，仅仅只有净体制补助和专项上解表现出负的贡献率，起到了缩小省内县级财力差异的作用。其中，净体制补助所包含的原体制补助和上解是保留了旧体制下通过富裕地区上解部分收入、贫困地区获得补助的办法，因此具有一定的财力均等化作用，并且在1999-2002年间还保持了10%以上的负贡献率。然而，这种旧体制下的定额补助和上解是按基数法确定的，分配方式多年不变，不能反映各县实际财力的变化，同时它们在整个转移支付中所占的比重也在逐年下降，因此其财力均等化的作用也呈下降趋势，到观察期末其不均等的贡献率已经上升到-4%。此外，专项上解在全国平均水平上保持了5%-8%的负贡献率，起到了比例虽小但较为稳定的财力均等化作用。
    （四）贡献率的历年区域平均值
    考察完历年分项收入的财力不均等贡献率的全国平均水平后，采用同样的方法对东中西各区域进行考察，得到表5、表6和表7.从这三个表可以发现，分区域计算的分项收入对财力不均等贡献率的各省平均值随时间的变化趋势和全国的情形基本是一致的，不再赘述。
    然而，不同收入来源对本省县际间财力差异贡献率的相对大小在区域间却有所差异。对表5、6、7中各项收入贡献率的区域平均值再在时间序列上取六年的平均值，得到1999-2004年间各区域内所有观察值在每项收入来源上的平均财力不均等贡献率，详见表8。

    从该表可以清楚看到，对于东部地区的省份而言，其省内县际间最终财力差异平均有87%是来源于自有可支配财力，这个比例远高于中西部省份的71%和72%。其次，专项补助对东部省份省内县际间财力不均等的平均贡献率仅为6%，显著低于中西部地区的14%和16%。同时，东部省份净体制补助的财力均等化效应的平均水平也略高于中西部地区，其对财力不均等的贡献率为-14%，而中西部地区分别为-10%和-8%。最后，在税收返还上，西部地区省份该项收入的平均财力不均等贡献率为16%，明显低于东部和中部的24%，其税收返还的非均等化作用要相对小些。总的说来，东部省份的省内县际间财力不均等主要来源于自有可支配财力和税收返还，专项补助的影响并不大；中部省份的情况和全国的平均水平类似，对省内县际间财力不均等贡献最多的依次是自有可支配财力、税收返还和专项补助；对西部省份而言，除了自由可支配财力对财力不均等的贡献最大外，税收返还和专项补助呈现出了相同程度的财力非均等效应，或者说专项补助的非均等效应在西部地区表现是最显著的。
    （五）各项因素法转移支付的均等化效应
    参照客观因素、按一定公式计算确定的因素法转移支付始于2000年，开始仅有转移支付补助（2001年改称过渡性转移支付，2002年后改称一般性转移支付，在表9中统称为一般性转移支付）和调整工资转移支付两项，此后各年有所增减（具体见表9），到2004年已经包含了五项具体的因素法转移支付。表9中给出了历年各项因素法转移支付对财力不均等贡献率的全国平均值。可以看出，除了2001年的一般性转移支付和2001年、2003年的农村税费改革转移支付在全国平均水平上具有均等省内县际间财力差异的微小作用外，其余各年的各项因素法转移支付都没有起到财力均等化作用，有的甚至还有较小的非均等效应。特别是一般性转移支付，它本应具有典型的均衡拨款的特征，然而在所有的因素法转移支付中，它对财力不均等的贡献率却是相对最大的，其次则是调整工资转移支付。因此，数据表明，因素法转移支付并没有实现理想的省内县际间财力均等化的效果。

    五、结论
    本文通过按收入来源的基尼系数分解法，在省内县级这个层面测量了不同类型转移支付对辖区间最终财力差异贡献度的相对大小。从前文分析的结果中可以看到，和已有文献相同的结论是，保护既得利益的税收返还是财力非均等效应最强的，净体制补助和专项上解则具有一定的财力均等化效应。专项转移支付的财力非均等效应在转移支付中位列第二，但分区域来看，东部省份专项转移支付的非均等效应并不明显，西部省份的专项转移支付则具有和税收返还同等程度的财力非均等化效应。在世界经济合作组织对2002年中国省际间（汇总的）县级收入差异的研究表明，以省为单位考察，专项转移支付对缩小各省县级汇总收入差异具有显著效果。省际研究和省内研究结论的差异恰恰说明，专项转移支付由于数额大、种类多，其立项和分配很多时候是在省内完成，这就很可能造成那些有更高游说能力和博弈能力的县获得更多的专项转移支付（尽管它们可能并不是最穷的县），而县级加总之后就掩盖了专项转移支付在省内的非均等效应。这也是本文为什么要选择省为单位进行研究的原因，就是要剥离开这种汇总效应来看省内县际间的真实差异。最后，基于公式分配的因素法转移支付对总的财力差异也有平均几个百分点的贡献，并没有达到预期的缩小财力差异的效果。当然，并不能因此而否定因素法转移支付的作用，因为在它的公式计算中考虑了标准（或最低）支出需求因素，而在检验它的均等化效应时仅仅是从财力上来考虑的，这也可能是造成计算出来的均等化效应偏低的原因之一。对于因素法转移支付为什么没有发挥出理想的财力均等化效应，还需要更多定性和定量的实证研究去探讨。同样，尽管专项转移支付均等化效应较差，也不能因此简单地采取减少专项转移支付数额这种治标不治本的作法，因为专项转移支付本身还承载了上级政府其他一些均等化之外的政策目标。因此，本文并不是要给类似一般性转移支付和专项转移支付之争这样的议题给出一个定论，而只是通过较长时期和较大范围内的“数据描摹”，给广大研究者的进一步争论提供一个客观的起点，使大家的争论能够有的放矢。
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    （作者简介：周美多（1982-），女，重庆江津人，电子科技大学政治与公共管理学院教师，中山大学政治与公共管理学院公共管理学博士研究生，研究方向是公共预算和财政管理；颜学勇（1982-），男，湖南攸县人，五邑大学管理学院教师，中山大学政治与公共管理学院，研究方向是公共经济学和政策分析。）

作者：电子科技大学政治与公共管理学院 周美多 五邑大学管理学院 颜学勇 来源：《山西财经大学学报》2010年第2期