[摘要]文章采用激励理论、合约理论的分析方法， 探讨了中国农村土地流转发展缓慢的原因:农户土地转让激励不足、关系型合约限制了农地转让的发展。只有通过完善农户转让的激励机制，实现由关系型合约向规则型合约的转变，才能真正使农地流转起来。 　　[关键词]土地经济，农地转让，制度创新
　　一、引论
　　自1978年农村实行家庭联产承包责任制以来，中国农村经济增长很快。这在很大程度上得益于农户拥有了真正的农地经营权和收益权，但作为产权中的重要组成部分──农地转让的比例仍然很低。截至2004年年底，全国农地5%—6%发生流转，而在20世纪90年代初期，这一比例仅为1%左右。目前，发达地区农用地流转和集中的比例相对较高，而内地不发达地区则不到1%(赵阳，2007)。
　　新制度经济学家认为，转让权是一个十分重要的概念。科斯(Coase，1959)已经证明:如果产权被明确界定并且所有的交易成本为零，则不论谁拥有产权，资源的使用权将完全一样。阿尔奇安(A.A.Alchian， 1977)认为，财产的转让权可以起到发挥比较优势和分散风险的作用。张五常(2000)甚至认为，只要拥有使用权、收益权和自由的转让权，所有权都不重要了。既然转让权这么重要，中国农地转让为什么一直没有发展起来呢?这是一个值得思考的问题。
　　二、中国农村土地流转的30年变迁
　　由于中国农村土地实行的是土地集体所有、国家终极所有的农地制度，现实中并不存在农地所有权的转让。因此，我们重点考察的是中国农村土地承包权的转让过程。具体来讲，大致经历了以下三个阶段。
　　第一阶段，1978—1984年，农地转让禁止时期。随着家庭联产承包责任制的实行，农民虽然被赋予了经营权和收益权，但农地使用权的转让却是完全禁止的。这一点体现在1980年中共中央下发的《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的通知，“重申不准买卖土地”； 1982 年的《宪法》规定:“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”；1982年的《全国农村工作会议纪要》规定:“社员承包的土地，不准买卖、不准出租、不准转让。”
　　第二阶段，1985—2002年，农地转让缓慢发展时期。1984年的中央1号文件提出了“鼓励土地逐步向种田能手集中”。事实上这时中央已经预见到农民关于土地使用权流转的要求。1993年11月中央公布的《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》提出:“在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权依法有偿流转。” 2001年中央公布的《关于做好农户承包使用流转工作的通知》指出:“土地流转的主体是农户，土地使用权流转必须建立在农户自愿的基础上。”
　　这段时期，农地转让发展缓慢且存在多种转让形式。姚洋(2004)将其归结为六种表现形式。这六种农地制度的表现形式，从转让权的角度进行划分，主要表现为两种流转方式。(1)发挥市场调节的农地流转方式。在第五种温州模式中，由于温州私人经济发达、非农就业机会大等原因，使得温州人习惯并相信市场的运作能力，土地使用权的流转更多的是通过土地租赁市场来完成。但这种依靠市场调节的农地流转方式在全国所占比例较小。(2)以农村集体为流转主体的流转。主要是以村集体作为流转主体，通过签订较为长期的合同，把土地承包给经营大户。这种流转方式包括上述的两田制和苏南模式。两田制的核心思想是通过土地招租的形式来模拟市场的土地交易。村集体在这种土地流转方式中起到主导作用。通过将口粮田以外的土地全部收回，然后以招租的形式，既保障农民土地承包权又强调土地的流转功能。通过这种制度的实施，在一定时期内，达到了完善的市场配置所能达到的效果，即土地的边际产出在全体农户间趋于一致。
　　第三阶段，2003年至今，农地转让新发展时期。由于以农村集体为主体的农地流转方式较为严重地侵害了农户的利益，农地使用权流转不仅没有进一步发展起来，反而出现了一定程度的倒退。在经济发达地区，由于土地抛荒造成了资源的浪费，导致出现了资源极度稀缺但又被大量闲置的怪异现象。 2002年8月29日全国人大常务会立法通过并于2003年3月1日开始正式实施的《中华人民共和国农村土地承包法》标志着农地转让进入了新的发展时期。党的十七届三中全会更将农地转让上升到了一个崭新的高度。明确提出:“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。”
　　三、激励、关系型合约与农地流转
　　(一)“激励错位”与农地流转
　　通过以上对农地30年转让的研究分析，可以看到农地制度的改革在土地转让方面，对农户和村集体产生了“激励错位”，即对村集体激励过度，而对农户激励不足。
　　村集体对于当地农村更具有信息优势，村集体采取行政性调地或者市场方式来创新制度安排。正如前面我们所看到的，以村集体为主体的流转已经成为当前的一种重要方式。这种激励来自以下两个方面。(1)完成各级政府 (主要是乡政府)的各项任务。由于村集体掌握了调地的权力，许多地方都通过土地调整，把不断加码的额外负担重新分摊到农民头上，从而保证各项任务的完成。(2)促进土地的规模经营。在家庭承包制的农地制度框架下，由于土地是按照平均主义原则在农户间进行分配的，土地分配时需要兼顾土地肥力与地块位置的差异，实行好坏搭配、远近搭配，这就使土地利用呈现出零碎、分散的特点。土地零碎必然带来生产的低效率，而集体供给方式能够降低交易费用，并能够有效地促进土地的规模经营。但由于农地的所有权掌握在集体手中，地方干部在调整土地过程中存在较强的寻租动机，这可能会强制性地剥夺农户的土地自由流转权。比如，在我国中西部有些地区，有许多乡村利用土地调整来扩大机动地的比重，然后将机动地高价承包给农户，获取高额承包费。有些干部在调地过程中“黑箱作业”，利用手中权力将好地分给亲信。这种负向激励必然会造成效率的损失。
　　随着农地使用权和收益权的下放，农户获得了激励，提高了生产的热情。同时我们也必须看到农户虽然获得了转让权，但当激励机制不足时，也会影响农户对于农地转让的积极性。激励机制的不足主要表现在以下两个方面。
　　1.转让收益过低导致激励不足。土地的价值不在于本身，而在于附着在土地上的权利，权利的价值只能在市场交易中形成。当权利缺失时，价格过低或负价格也就成为必然。更不应忽视的是，较低的权利价值反映了农民被侵权的可能性。1995—2002年，农村税费负担非常高，农地经营的比较效益较低，土地流转价格也比较低，很多地方甚至还出现“负价格 ”。邓天才(2007)从 293份进行土地流转的农户调查中发现，曾经倒贴流转费的农户有29户，占样本总数的9.9%；倒贴税费的有45户，占样本总数的15.36%；没有倒贴费用的有171户，占样本总数的 58.36%；“其他 ”有正价格的只有48户，占样本总数的16.38%。在这种情况下，谈农地使用权的转让是没有任何意义的。因为农户虽然被赋予了自由转让的权利，但不行使该权利是他们的最优选择。
　　2.其他要素市场不完善导致激励不足。其他要素市场和保险市场存在的障碍以及政府不恰当的政策干预也会扭曲农地市场的资源配置功能，使得农地产权的配置发生变化。在我国，随着工业化和城市化的发展，从事农业特别是从事种植业的机会成本增加，大量农户选择到城市打工，或者就地在乡镇企业工作，从而使得大量剩余劳动力从稀缺的土地中转移出去，为规模经营、避免土地的过分细碎化、实现土地使用权的合理流转创造了条件。但由于户籍制度和政府定购制度降低了农民的保留效用，从而阻碍了农户间的土地流转。另外，由于覆盖整个中国农村的社会保险制度还没有建立，农地对于农民而言还是一种生存要素，农民既靠土地吃饭，也靠土地养老，因此，土地的社会保障功能也在一定程度上使得农户进行自由流转的激励减弱。
　(二)关系型合约与农地流转
　　现有的家庭联产承包责任制的各种安排形式事实上都是农民与集体之间博弈的结果，是一种合约。由于信息不对称(道德风险和逆向选择)的存在，这种合约都需要某种形式的治理机制。王永钦(2006)对两种治理模式进行了区分:一种是基于关系的治理模式(relation-based governance)，一种是基于规则的治理模式(rule-based governance)。基于关系的治理是通过相对固定的主体之间的长期博弈加以自我实施(self-enforcing)的，其需要的信息结构是:只要存在交易双方可以共同观察到相关的合约变量信息就可以了，这种信息不要求第三方(如法庭)能够验证。基于规则的治理是一种距离型的、非人情化的治理模式，相应的合约是可以通过第三方(如法庭)来加以实施的，对应的信息结构是:双方可以观察并且第三方可以验证的信息。根据王永钦的概念，我们可以发现，在中国的大部分农村由于世世代代生活在一个地方，户籍制度限制了人力的流动性，相互之间存在着长期博弈的可能，一般都共同具有租户或卖家享有的权利及特定几片土地的权利等方面的信息，村民之间通过长期的多次博弈维系了关系型合约的产生及存在。在农地市场刚刚发育的地区，交易基本上是在亲邻好友之间进行，这时农户之间的农地交易往往依靠这种关系型契约来完成。这时候土地转移权限制所带来的效率损失在当时环境下是非常不显著的。然而，当更多的人参与互惠交易时，市场就会变得比较稀薄(交易量和交易频率低)，技术的发展与管理技能、劳动能力和其他生产资料的拥有量在不同个体之间存在的差异越来越大，从而增加了人们的搜寻成本，这种情况下互惠的交易就能达到更高的效率。如果对产权可转移性进行限制，那么就不利于生产力的发展，即使土地使用者拥有长期未定的土地使用权。
　　四、农地流转的制度创新
　　(一)完善农户转让的激励机制
　　1.明确农户土地流转的主体地位。农户是否转让土地使用权、转让给谁、与谁订立契约、订立什么样的契约，只要不违背国家法律和社会公共利益，都应由经济当事人自主决定。特别是中国的社会经济、农地制度和农地市场都具有强烈的地区差异性，不同地区的资源禀赋条件不同，要素市场的特点就不一样，因此，农户自由转让原则对开辟土地承包权市场更具有重大意义。
　　2.形成持久的人口流动机制。工业化和城市化进程表明，人口不断从农村向城市的转移是必然的结果。只有农村人口大量地流向城市，才能改变人地矛盾，才能改变亩产高而人均产出低的尴尬局面。同时，要使这种人口流动能够持续下去，就必须赋予农户充分的退出权。只有农户拥有了土地的退出权，永久的人口流动才会得以实现。
　　3.减少村干部对农户利益的侵害。乡村干部经常性地进行土地行政调整使得农户承包经营权具有不确定性和不安全性，乡村干部凭借其所处的特殊地位和权力在农地使用权的流转中产生寻租行为，从而侵犯交易双方的利益。因此，必须规范农户间自由流转的契约、降低土地行政性调整的范围和频率。
　　(二)实现由关系型合约向规则型合约的转变
　　随着国内劳动力的高流动，农村社会里人和人之间的长期合约关系必然被打破，如果不建立适应新的发展要求的合约，维系原有的合约关系必然要承担高昂的交易成本。因此，要使得农地真正流转起来，必然要求关系型合约向规则型合约转变。基于规则的治理是一种距离型的、非人情化的治理模式，相应的合约是可以通过第三方(如法庭)来加以实施的，对应的信息结构是:双方可以观察并且第三方可以验证的信息。因此，我们要努力培育与农地市场相关的正式性规则。例如，更具时效性地落实发证工作、合同签订工作；加强金融支持，允许农民抵押土地使用权；加强中介市场的建设等。当然，由于关系型合约的各种制度仍然在经济生活中产生着广泛的影响，这种转变必然是一个漫长的过程。
　　(三)完善农村养老保障体系
　　真正实现土地的顺利流转必须把农地的社会保障功能剥离出来。长期以来反对土地自由流转的理由就是土地是维持农户最低生活的基本保障，没有了土地，农民的基本保障就会丧失。需要注意的是这是由于长期以来我们国家实行的城市倾向的发展战略所导致的农村社会保障机制缺失，土地成了农民的最后保障，承担着社会保障的功能。所以，要实现农地使用权的顺利流转，建立健全农村社会保障制度是重要条件。通过加强农村社会保障体系的建设，构建城乡一体化的社会保障体系，可以为失去土地的农民提供生存保障。
　　[参考文献]
　　[1]邓天才.农地流转的交易成本与价格研究——农地流转价格的决定因素分析[J].财经问题研究，2007，(9):89-95.
　　[2]王永钦.市场互联性、关系型合约与经济转型[J].经济研究，2006，(6):79-91.
　　[3]姚洋.土地、制度和农业发展[M].北京大学出版社，2004.
　　[4]张五常.经济解释[M].商务印书馆，2000.
　　[5]赵阳.共有与私用:中国农地产权制度的经济学分析[M].生活 读书 新知 三联书店， 2007.
　　[6] Armen A. Alchian(1977)，Economic Forces at Work. Liberty Fund， Inc. Klaus Deininger and Gershon Feder (1998).Land Institutions and Land Markets [J]. The World Bank Policy Research Working Paper 2014.
　　[7] R. H. Coase.The Problem of Social Cost[J].The Journal of Law and Economics， 1960.Vol.3， pp. 1-44.
　　Rural Land Transfers: History， Dilemma and Institutional Change
　　Qiao Junfeng
　　(School of Economics， Huazhong University of Science and Technology， Wuhan， Hubei 430074)
　　Abstract: The purpose of this paper is to research why the development of China's rural land transfers is slow， methods of incentive theory and contract theory were employed. The results show that: the farmers are lack of incentive to land transfer； relation-based contracts restraints the transfer of agricultural land development. It is concluded that only by improving the incentive mechanism of the farmers' transfer shifting from relation-based contracts to the rule-based contracts， can we really finish China's rural land transfers.
　　Key words: land economics； rural land transfers； institutional change

作者：乔俊峰 来源：《改革与战略》2010年第2期