摘  要：气候变化已不仅仅是政治经济问题，同时也关乎人类的发展，《京都议定书》创设了包括碳汇在内各种产品和服务的全新市场，但目前收效甚微，作为发展中国家的印度在全球“清洁发展机制”（CDM）市场发挥着重要的作用。分析印度的碳减排适应性措施，将对中国应对气候变化提供最直接的借鉴素材。　　关键词：气候变化，低碳经济，法律对策，经济对策
　　气候变化已不仅仅是政治经济问题，同时也关乎人类的发展，《京都议定书》创设了包括碳汇在内各种产品和服务的全新市场，但目前收效甚微，作为发展中国家的印度在全球“清洁发展机制”（CDM）市场发挥着重要的作用。据权威机构2009年8月13日报道，全球核证的减排量是317018094，印度成为在中国之后的第二交易国占全球21.78%，而韩国、巴西分别比13.57%、10.57%。截至2009年年底全球有将近五分之一的减排合作项目是来自印度。分析印度的碳减排适应性措施，可对中国应对气候变化提供最直接的借鉴素材。
　　一、低碳经济实施之背景介绍
　　所谓低碳经济①，是指在可持续发展理念指导下，通过技术创新、制度创新、产业转型、新能源开发等多种手段，尽可能地减少煤炭石油等高碳能源消耗，减少温室气体排放，达到经济社会发展与生态环境保护双赢的一种经济发展形态。发展低碳经济，一方面是积极承担环境保护责任，完成国家节能降耗指标的要求；另一方面是调整经济结构，提高能源利用效益，发展新兴工业，建设生态文明。这是摒弃以往先污染后治理、先低端后高端、先粗放后集约的发展模式的现实途径，是实现经济发展与资源环境保护双赢的必然选择。
　　“低碳经济”提出的大背景是全球气候变暖对人类生存和发展的严峻挑战。随着全球人口和经济规模的不断增长，能源使用带来的环境问题及其诱因不断地为人们所认识，不止是烟雾、光化学烟雾和酸雨等的危害，大气中二氧化碳（CO2）浓度升高带来的全球气候变化也已被确认为不争的事实。在此背景下，“碳足迹”、“低碳经济”、“低碳技术”、“低碳发展”、“低碳生活方式”、“低碳社会”、“低碳城市”、“低碳世界”等一系列新概念、新政策应运而生。而能源与经济以至价值观实行大变革的结果，可能将为逐步迈向生态文明走出一条新路，即：摈弃20世纪的传统增长模式，直接应用新世纪的创新技术与创新机制，通过低碳经济模式与低碳生活方式，实现社会可持续发展。
　　目前，能源和环境问题已成为制约中国经济快速发展的瓶颈，节能减排和低碳发展将是中国未来发展的必然选择。但中国发展低碳经济面临着许多制约因素，如何从中国实际出发，探索出一条具有中国特色的发展低碳经济路子，是摆在我们面前的重大课题。
　　二、印度低碳实施之法律对策
　　印度气候变化的国家行动计划中最具代表性的是印度政府于2008年6月30日发布的《气候变化国家行动计划》②。印度《宪法》第四部分“国家政策基本原则”中也明确规定了：“保护和发展环境、保护森林是每个邦和每个公民的责任③。尽管低级法院并不直接依据其处理案件，但是这些基本条款的规定却表明了印度政府对环境保护的力度和决心，而且根据印度的法律规定，印度最高人民法院可以根据公共利益对污染企业直接提起相关诉讼，可以说，原则性条款的严厉性执行对打击污染物排放，有效减少二氧化碳排放起到了至关重要的作用。另外，根据印度宪法，立法机关和行政机关的权力范围都以公民基本权利为限，尽管印度宪法没有明确赋予法院违宪审查的权力，但这为法院审查立法和行政行为是否侵犯公民基本权利提供了可能④。就司法职权而言，法院有权执行宪法中的公民基本权利条款。如果行政行为使公民基本权利遭到严重伤害，或者正义严重沦丧，在穷尽一切救济途径的情形下，最高法院和邦高等法院可以通过发布令状纠正违反宪法规定的行为或法令，以保护公民基本权利。
　　正如普林斯顿大学RobertSocolow教授所说，“森林保护和后继性维护是未来各国气候变化应对应采取的最佳策略”⑤。森林破坏，是印度近年来洪水泛滥成灾的主要原因。印度每年防治洪水的费用就达1.4亿-7.5亿美元。这种灾难的典型例子是1970年印度的阿拉卡曼河泛滥，它是该河首次发生的灾难性洪水，这场灾难使印度的许多村庄被冲走，大量泥沙在下游淤积，破坏了印度北方邦平原上的灌溉系统。随后，印度政府在森林保护、水土维持方面加强了关注。印度是一个农业国家，对森林保护的控制力度可以说遍及各个村落。在农村，印度政府鼓励村民使用非传统型能源进行生产生活，并将相关的鼓励政策写进地方指导政策。事实上，印度政府在2007年就通过了《林权法》草案，但因环境部的反对，该法的实施命令一直没有宣布。新森林法于2008年1月1日才正式实施⑥。该法规定赋予了当地部族和林区居民土地权利，使得很多被赶出自己家园的邦的部落居民又重返家园。
　　为了吸引更多的人购买可再生能源，印度政府也极力修改某些法律法规。印度政府整合原有的三部相关法律法规，颁布了《电力法案》，特别值得一提的是，印度政府还专门为此成立了一个部门对此法案进行起草和拟定，这个部门现在已经演化成了一个私人组织。此外，合理化的对新能源企业电力税赋进行不同程度地减免也体现了环境友好政策在印度的良好实施。但事实上，在实施过程中也存在一定的问题，由于印度政府目前还在补贴化石燃料，而非鼓励可再生能源，这使得企业购买绿色电力很困难。所以，在相关措施保障方面印度政府还在尽力完善。
　　为了节约能源，鼓励新能源运用，印度政府于2001年就颁布了《能源法》，其目的在于调整资源的有效利用，促进国家长效发展。印度中央电力监管委员会（CERC）于2010年1月推出了一套针对国内可再生能源交易的全新政策⑦。这一新政的出台在平衡实体经济快速增长与低碳经济要求的同时，也为印度打开价值数十亿美元的碳交易市场。这一政策的主体内容是大力推广“可再生能源证书”，印度政府将为证书的购买双方开辟一个国家级的交易市场。印度中央电力监管委员会表示，这一政策的实施能够切实提升印度利用水电、风能、太阳能等清洁能源发电的比例。“可再生能源证书”的操作原则同目前欧洲的碳交易有很大的相似性，它首先会给印度的公共事业及电力生产商设立一个可再生能源的使用目标，具体目标由中央政府制定。超额完成任务的企业可以向无法完成指标的企业出售盈余的额度。电力部门是印度的碳排大户。一直以来，印度发电基本依靠煤炭等化石能源，这已经让印度成为世界第四大温室气体排放国。所以，必须大幅提升可再生能源的发电比例。但这一政策的实施并非盲目的一刀切，考虑到印度可再生能源分布的不均衡，在清洁能源匮乏的地区强加义务不可取，因此，“可再生能源证书”只会在印度具备可再生能源开发潜力的地区推行。
　　印度的司法权力体系分为特别法庭、民庭、刑庭和税收法庭和准司法性的特别法庭，最高法院是这些法院的最高阶。通常情况下，有关能源合作的合同项目依据合同法在相关法院进行审判，而有关能源项目的执行，在实践中双方纠纷解决的途径则多通过仲裁，主要依据是《仲裁法》和《调停法案》。
　　三、印度低碳实施经济对策
　　印度政府一直重视运用环境友好、提高生产技术、削减温室气体排放等方式来满足国内可持续发展的需求。甚至是在《京都议定书》规定的“清洁发展机制”（CDM）大力推行以前，印度政府也对上述问题给予了足够的关注。具体有如下体现：印度政府认为温室气体减排能否成功、最核心的问题主要集中在可更新能源的大力开发、能源有效利用上。政府大力提倡可再生能源的利用，甚至普通人生活中的汽车尾气排放⑧也成为了政府关注的焦点，另外，印度政府还制定了许多相关的刺激性财政政策，例如税收补贴、软贷款和特殊关税指导方针等，当然非财政性政策的刺激也随处可见，例如简化审批程序，鼓励国内外能源性企业设厂等。在相关机构设立方面，印度政府专门成立了一个独立运作的“非条约性能源部”，其主要职责是促进印度的可再生能源利用；此外，政府还设立了相关的可再生能源发展协会⑨，为可再生能源项目⑩的推广募集资金。
　　印度可再生能源发展有限责任机构为许多可再生能源项目提供利率和财政补贴方面的优惠措施。例如提供资助性贷款，金融机构提供相应的利率补贴，这些都使得相关产业的发展大为收益。为了确保此类项目的可持续发展，银行也采取了相应的防范措施，如果这些企业转产或未继续实施清洁产业，相应的优惠贷款将根据一定的程序悉数收回，并继续投产于其他相关清洁产业的研发。这些防范措施，我国的金融机构也可以积极效仿并有效实行。
　　印度CDM的执行程序主要有以下几个步骤：第一，项目实施者对项目进行自我评估，并设定目标和理念；第二，由非传统性能源机构对相关技术性指数进行细化核对；第三，不同的政府机构（例如污染控制委员会、土地税收委员会、工业委员会等）对该项目进行综合审批；第四，环境与森林发展署以及中央相关政府部门对该项目进行审批；第五，通过银行、其他金融机构和一些政府发展机构的联系取得项目合作资源。
获得资助最为关键的是有银行可承兑项目凭证。如果项目文件是不可承兑的，该项目将不可能从银行或相关金融机构获得资助。项目可承兑文件的签发主要依据的是项目的商业灵活性、交易合法性以及项目在各股东之间的风险分配。当然项目开发者有权将项目分批次获得权证，这些权证主要规定了一些项目应该遵守的技术性规定和条款，当然也规定了各方义务的承担和分配。当某一个项目的竞争对手处于同一起跑线时，最关键的就是看双方的控制和削弱风险的能力孰弱孰强，例如，项目设备的协商执行能力的测评、合同设计中惩罚性条款的合适度、相关赔偿性规定是否合理，当然有关购买相关设备的协议因合同双方自愿的因素而不会列入评判对象之列。当然这里值得一提的是，印度制定如此严格的凭证制度，主要针对的是一些可能存在不确定因素的非规范性的小的合作项目，对于那些州政府和州电力委员会的专家评定项目，在此方面的评审力度自然要小的多。
　　对于新能源开发项目的赋税减免政策，各州政府也有不同的规定，大部分州都是赞成提高赋税减免力度的，当然也有不同的声音，主要是担心这些投资项目往往成本较高而成功率却很低，会使得地方经济甚至全国经济受到不同程度的影响。例如风能和太阳能都需要投入大量的物力、财力进行相关基础设施建设，而这些基础设备又大多是由个别发达国家制造的，所以，如何把相关新能源开发设备制作工艺转化为自有知识产权才是关键。
　　四、中国目前低碳应对现状及策略
　　中国一直以来都以煤为主要能源结构，这成为制约中国可持续发展的重要因素。2009年在全球一次性能源消费构成中煤炭仅占27.8%，发达国家煤炭消费比例大多不到20%，而在中国能源消费中，煤炭所占比重高达69.5%。据计算，每燃烧一吨煤炭会产生4.12吨的二氧化碳气体，比石油和天然气每吨多30%和70%⑪。煤炭消费比重大，二氧化碳排放强度较高，致使在经济发展过程中“高碳”特征非常明显，因此，在未来一段时期，中国在解决环境污染和应对气候变化方面的形势非常严峻，任务十分艰巨。另外一个问题是能源消费加速增长。当前中国正处于工业化、城市化、现代化快速发展时期，城市和农村基础设施建设以及居民消费结构升级，对能源需求不断增加，呈现快速增长的态势，能源消费总量从2000年的13.86亿吨煤当量上升至2009年的26.56亿吨煤当量，年均增长9.7%。据相关预测，能源消费在短期内将延续加速增长的趋势，到2020年中国能源需求量将达到50亿吨标准煤以上。“高碳”特征突出的“发展排放”，成为中国可持续发展的一大制约。产业结构严重不合理。中国一、二、三次产业之间的比重仍然停留在“1∶5∶4”的状态，中国经济的主体是第二产业，决定了能源消费的主要部门是工业，特别是重化工业比重偏高，低能耗的第三产业和服务业比重偏低，发展滞后。据统计资料显示，从2001-2009年，中国能源强度从4.21吨标准煤/万元增加到4.77吨标准煤/万元，能耗水平不断上升。全国31个省市自治区大部分没有完成“十一五”规划中提出的单位GDP能耗下降20%的目标，只有极少部分地区实现了年度单位GDP能耗目标⑫。
　　中国目前整体科技水平还比较落后，技术研发能力有限，这是中国经济由“高碳”向“低碳”转变的最大制约。发展低碳经济需要先进科技的支撑。比如甲烷的回收利用、氧化亚氮的分解、二氧化碳收集储存技术等。而目前，中国不得不主要依靠商业渠道引进。据统计，中国由高碳经济向低碳经济转变，引进技术年需资金250亿美元（以2006年的GDP计算）⑬。这种高投入、高成本，像中国这样经济尚不算发达的发展中国家是难以承受的。
　　中国十分重视低碳实施保障问题，并制定了相应的法律和政策。中国为减少温室气体排放、节约能源、发展可再生能源和循环经济、建设资源节约型和环境友好型社会，已经制定和实施了《可再生能源法》、《节约能源法》、《清洁生产促进法》、《大气污染防治法》、《循环经济促进法》，即将出台《能源法》，并将修改《煤炭法》、《电力法》等法律，进一步激励清洁、低碳能源开发和利用。不仅如此，中国还制定了一系列应对气候变化的国家政策，特别是《中国应对气候变化国家方案》、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（“十一五规划”），以及《中国应对气候变化的政策与行动（白皮书）（2008）》。《中国应对气候变化国家方案》确立的应对气候变化的指导思想：全面贯彻落实科学发展观，推动构建社会主义和谐社会，坚持节约资源和保护环境的基本国策，以控制温室气体排放、增强可持续发展能力为目标，以保障经济发展为核心，以节约能源、优化能源结构、加强生态保护和建设为重点，以科学技术进步为支撑，不断提高应对气候变化的能力，为保护全球气候做出新的贡献。《中国应对气候变化国家方案》指出，中国应对气候变化应坚持以下原则：在可持续发展框架下应对气候变化的原则，共同但有区别的责任原则，减缓与适应并重的原则，将应对气候变化的政策与其他相关政策有机结合的原则，依靠科技进步和科技创新的原则，积极参与、广泛合作的原则。明确了应对气候变化的总体目标：控制温室气体排放取得明显成效，适应气候变化的能力不断增强，气候变化相关的科技与研究水平取得新的进展，公众的气候变化意识得到较大提高，气候变化领域的机构和体制建设得到进一步加强。“十一五规划”明确规定：2010年单位国内生产总值能源消耗在2005年的基础上降低20%左右，在大气污染和水污染方面，二氧化硫（SO2）和化学需氧量（COD）分别在2005年基础上降低10%，并且这两个指标作为约束性指标。
　　五、启示
　　印度与中国有着相似的历史背景和经济基础，今天又都面临着发展经济、摆脱贫困和保护环境的巨大压力。通过评述印度的低碳法律、经济对策，我们可以得到许多启示，以此在中国现有应对策略的基础上，提出中国未来低碳经济实施的相关改革方案。
　　首先，印度在应对气候变化国家战略中对于喜马拉雅山地区生态资源保护的高度重视，值得我们关注⑭。印度近期制定的《森林法》、《电力法案》、《能源法》也值得借鉴。中国《能源法》将于2010年审议，预计年内将会出台。这将会消除中国能源管理中存在的“重政策轻法律，重部门管理轻综合调控”的弊端，重点解决其他单行能源法未涉及或难调整的问题。中国还应该在《电力法》的配套方面，削减对原有能源使用的补贴，增加新能源使用力度。另外，进一步完善相关法律法规，强化能源法、清洁生产法等实施，着手制定气候变化法、工业节能条例等也应该提上历史日程。其次，“可再生能源证书”也应该在中国大力推广，并积极开辟一个国家级的交易市场，提升中国在利用水电、风能、太阳能等清洁能源发电的比例。绿色证书交易制度是建立在配额制度基础上的可再生能源交易制度，在绿色证书交易制度中，一个绿色证书被指定代表一定数量的可再生能源发电量，当国家实行法定的可再生能源配额制度时，没有完成配额任务的企业需要向拥有绿色证书的企业购买绿色证书，以完成法定任务。制定和实行低碳产品优先采购政策，优先采购经过生态设计并经过清洁生产审计符合环境标志认证的产品，通过低碳产品优先采购拉动低碳经济的发展。制定和实行低碳财政税收融资等优惠政策，政府可依据已经制定的碳排放标准，对企业的碳排放进行实时的监测，并及时将监测结果向社会公布，对于符合碳排放标准的企业，在财政税收、融资等方面给予优惠政策。中国应积极地参加温室气体减排的国际合作，并根据中国的情况提出适合中国和其他发展中国家的观点，以便在谈判中掌握主动权。再次，印度在CDM中的执行程序也值得我们借鉴，这样可以防止新能源开发资金的不良使用或挪用。此外，印度在开发CDM项目上的实践中，对于生物质能的大力开发和提高能源效率项目的重视以及对于中小企业资助的许多做法也值得借鉴，印度对CDM项目的开发并不仅限于引入外资的考虑，还紧密结合能源效率项目在提高国家能源供应安全的地位和提高当地可持续发展能力等方面的考虑。第四，从民众参与的角度来看，目前，中国部分民众对低碳消费意识还略显淡薄，没有养成良好的节能减排的消费习惯和生活方式。应进一步推行自备购物袋模式；另外，人们开车过程中形成的快速启动和急刹车等不良习惯也应该积极更正⑮。
　　注释：
　　①“低碳经济”最早见诸于政府文件是在2003年的英国能源白皮书《我们能源的未来：创建低碳经济》。
　　②PrimeMinistersCouncilonClimateChange，NationalActionPlanonClimateChange，June2008.
　　③参见印度宪法第48A.作为具有广泛社会性的前沿经济理念，低碳经济其实没有约定俗成的定义，低碳经济也涉及广泛的产业领域和管理领域。
　　④谷德近、康思颖：《印度环境基本法及其实施的司法能动》，《中国地质大学学报》（社会科学版）2009年第3期。
　　⑤Brett Frishmann，。 “A Dynamie Institutional Theory of International Law”，（2003）51 Buffalo Law.Rev.678.at719.
　　⑥徐晓：《印度新森林法于2008年1月正式实施》，http://www.chinatimber.org/news/20280.htm.
　　⑦于欢：《印度出台可再生能源交易制度》，《中国能源报》2010年1月28日。
　　⑧印度政府对汽车尾气的排放控制相当严格，对此专门制定了严格的排放标准。
　　⑨协会是隶属于“非条约性能源部”的。
　　⑩印度可再生能源项目的推广范围涉及很广，主要有风能、小水利项目开发、太阳能和生物能等。
　　⑪⑬金起文、于海珍：《高碳能源条件下发展“低碳经济”的策略》，《经济参考报》2009年8月26日。
　　⑫佚名：《29省份去年未实现单位GDP能耗降低率目标》，http://www.ic37.com/htm_news/2008-1/58089_835560.htm，访问日期：2010-2-23.
　　⑭谷德近、康思颖：《印度环境基本法及其实施的司法能动》，《中国地质大学学报》（社会科学版）2009年第3期。
　　⑮开车时快速启动和急刹车只能节省4%的时间，而燃料消耗却增加39%，一些有毒物质排放则增加5倍以上。

作者：中法联合培养博士、南京大学法学院博士后，西南政法大学经济法学院讲师 郭冬梅 来源：《东南亚纵横》2010年第4期