独生子女奖励政策走到三岔路口

2010年07月19日 17:01瞭望东方周刊

《瞭望东方周刊》特约撰稿胡苏敏 | 上海报道

“我们现在全国最低？??到底这个问题解决的难度在哪里？”

“现在好像是，我们还在协调，还在协调。我们很多政策都是很难的。”

6月22日，在上海市人大对《人口与计生条例》执法检查座谈会上，该市人大常委会主任刘云耕与市计生委主任谢玲丽就独生子女父母奖励费问题有这样一段问答，经当地电台报道引发舆论热议。

上海市独生子女父母奖励费2.5元的标准始于1981年，30年没变，目前已经成为“全国最低”；独生子女父母年老退休时一次性奖励标准也是15年未变。

随着第一代独生子女父母陆续进入老年期，据预测，从2013年起，上海新增老年人口中80%以上将为独生子女父母。面对上海的“老龄化”、“少子化”问题，谢玲丽建议市人大在适当时候修订《上海市人口与计划生育条例》，建议研究完善上海独生子女父母奖励费制度、独生子女父母年老退休后计划生育奖励扶助制度，完善再生育审批办法。

谢玲丽承认“基层要求提高独生子女父母奖励费标准的呼声比较强烈”，又表示提高标准“真的很难”。

到底难在何处？面对本刊的提问，上海计生委工作人员说：“目前政策方面没有定论，上海不好说什么，关于计生奖励政策的种种议论，对计生委来说是压力也是动力”。

奖励是否仍符合现今的人口情势？

1979年，我国开始实行计划生育，对独生子女家庭、不生育孩子的家庭的补贴自那时就开始了。当时全国的标准大约都是5～10元/家庭/月。如山东省在1979年出台的《关于计划生育若干问题的实施规定》规定对城镇职工家庭每人每月奖励5元。北京等地也是同样的标准。

30年计划生育调控之下，中国的人口情势发生了改变。

1992年，国家计生委进行了一次38万人调查，该调查申报的全国1991年和1992年总和生育率(妇女人均生孩子数)远远低于世代更替水平(如果生育率高于世代更替水平，人口会增加；如果生育率低于世代更替水平，人口会减少)。著名民间人口学者何亚福回忆，1991年是抓计生抓得最严的一年。当时他妹妹刚进入广东湛江税务局工作，没干多久便被抽调到计生委工作，因为计生委需要“大力支援”。

2000年第5次人口普查(简称“五普”)，我国的生育率是1.22，即平均一对夫妻生育1.22个孩子。一般而言，数值低于1.5，就被视为超低生育水平。2005年，根据对1%人口的重新调查，得出结果1.33，与“五普”结果仍相近。

人口学上世代更替水平的生育率是2.1。何亚福说，中国的男女性别比远高于正常的103-107范围，这意味着中国需要比2.1更高的生育率来维持世代更替水平。

上海是一个超低生育水平的典型。自1993年以来，上海户籍人口一直呈现负增长。根据该市计生委的数据，上海籍人口的生育率只有0.9左右。2008年底，在复旦大学举行的人口科学高峰论坛上，谢玲丽说上海生育水平已降至“极限中的极限”。

那么，还要继续奖励独生子女家庭吗？

政府态度暧昧：奖更多还是不奖了

全国各地对独生子女、不生育家庭的奖励上，目前呈现出两种相反的趋势：是随着经济发展提高奖励，还是根据人口情势取消奖励，地方政府在这个问题上的态度并不统一，有时甚至自相矛盾。

去年3月，北京市人口计生委主任邓行舟公开表示，“独生子女费”新政已在制定中。今年5月27日，邓行舟又在中国计划生育协会成立30周年的活动上说，“提高独生子女费的建议正在做，肯定要做，只是时间问题，提高幅度尽可能大一点。”

宣布要提高独生子女奖励额度的地方不止一处，但似乎只有少数地区有实际行动。比如广东省规定凡2009年1月1日后达到退休年龄的城镇独生子女父母，每人每月奖励80元。北京的独生子女奖励费从1979年的5元/月，到1991年改为5～10元/月，也几乎没怎么动过。

2004年，上海为了缓解户籍人口老龄化，取消了原先对婚后无子女夫妻在退休时给予一次性奖励(4600元)的政策。

早在1996年之前，国家实施的养老金计发办法明确规定，除了正常计算养老金之外，给持独生子女父母光荣证退休的企业职工增发5%的养老金。后来实施新的养老金计发办法，养老金待遇与社平工资、个人账户相挂钩。老的计发办法也没有明确取消，但在实际操作上，这一政策在许多地方已被扫进历史的故纸堆。

今年5月，南京市出台新政策，独生子女父母从企业退休将获取一次性奖励3600元。早在2000年，南京的养老金计发新办法已经没有了5%奖励这一项，而现在的政策等于进一步明确取消了增发5%的奖励政策。

当地市民把这一政策比喻为：“本应该得到一只可以下蛋的活鸡，可现在换了只死鸡，吃下去就没了！”按目前南京市企业退休人员平均养老金每月1400元来计算?每月5%是70元，3600元一次性奖励只不过等于4年多一点的金额。

“更何况目前国家给企业退休人员增加养老金，都是以个人养老金按百分比来加的，5%对应的那个基数还可能上涨，现在取消了这项政策，等于增加了损失。”一些市民对此很感委屈。

“不动为妙”，解读“难言之隐”

南京大学社会学系教授陈友华认为，80年代初制定的独生子女奖励政策“延续性有问题”。当年的奖励金额能占到城镇工资水平的十分之一，具有相当的激励作用，而现在的奖励额“塞塞牙缝”都不够。

2008年“两会”期间，北京市政协委员张东升提交了一份题为《关于调整独生子女奖励政策的建议》的提案，建议将独生子女的父母奖励提高到最低工资10%左右，并加入帮助独生子女赡养父母、设立独生子女医疗基金等内容。

今年，民盟南京市委建议，按照目前南京最低月工资标准850元计算，持证家长每人每年应享受400元至600元的独生子女父母奖励金。

除却奖励水平的建议，也有人建议将奖励和社会保障体系挂钩。南京市政协委员张冬生说，大家最关注的并不是一个月多给多少钱，独生子女的父辈们最怕生病，虽然社保能解决一部分，但身边没人照顾，让孩子请假照顾四个老人很难。

同样基于对人口老龄化的担忧，也有不少人口学家不赞成调高独生子女奖励。

何亚福甚至认为这项政策应该取消，“中国已是超低生育水平，很多符合二胎生育政策的夫妇也放弃生二胎，有些夫妇甚至连一个孩子也不愿意生，现在中国应适当鼓励生育，促使生育率回升到世代更替水平附近。”

陈友华从人口政策动向分析，他说现在一些地方对计划生育政策已经在进行积极调整和改革，比如上海、浙江等地。“独生子女政策需要的是改革，难道再去奖励？”

复旦大学人口研究所所长、社会发展与公共政策学院院长彭希哲认为，调高或者取消独生子女奖励在现阶段都不合适。

一方面，在上海等大城市大多家庭都是独生子女家庭，奖励全部等于没奖励，资金投下去没意义，即使把奖励调高到每月200元也还是一样。

另一方面，针对低生育率、人口结构老龄化等问题，“调高金额的话，就是不鼓励多生，跟现有人口情况也不符合。但是如果取消独生子女奖励政策的话，又容易被误读成人口政策出现新风向标—— 是不是要开放二胎了？”

彭希哲的结论是：“不动为妙”，或许这就是对上海计生委“难言之隐”的解读