清公司的两权关系与政府行为

（中国人民大学清史研究所，中国北京 100872）

摘要：晚清公司所有权与经营权的关系是公司治理结构的一项重要内容。由于公司制度并非中国本土自发产生，相关制度极不完善。因而公司制度引入后，在经营权与所有权关系方面发生了一系列变化，对于公司制度的成长也产生了深远的影响，其中政府及其代理人官僚阶层扮演了重要角色。

关键词：晚清 公司 两权关系 政府行为

The Relationship Between Government Behavior and Two-right in Later IDperial Qing dynasty

GAO Xinwei

（The Institute of Qing History，Renmin University of China , Beijing, China, 100872）

Abstract: It is important to distinguish the relationship of ownership and management right for the corporate governance of contemporary of china. In china, the relationship between ownership and management right had a series of change because of the absence of system foundation when company system was introduced to china. This made far-reaching affect to the company system and in which government office and whose attorney-bureaucracy played an important role.

Key words: Contemporary, Company, Relationship between ownership and management right, Government behavior.

在现代公司制度中，股东将企业的经营管理责任交由经营者承担，实现所有权与经营权的分离。这时股东的所有权在公司中转换为股权，股权的内容主要是资产受益权、重大决策权和选择管理者的权利。经营权则交由股东所选择的经营者掌握。为了保证股东利益，股东有权对经营者进行监督、制约，从而使这种两权的分离不至于损害股东利益。但具体到中国晚清公司，实际情况并非如此。由于中国一直对私人的财产权不太重视，因而在公司建设中，商人的所有权普遍得不到重视，经营者则往往脱离所有者的控制，导致两权的绝对分离。结果不但股东的权益得不到保证，而且公司自身也没有效率。在此问题上，政府及其代理人官僚阶层扮演了重要角色。本文拟从政府行为的角度，对晚清公司的两权关系进行探讨，以揭示晚清公司发展的内在规律。

一、晚清公司经营权与所有权关系的演变

外国资本入侵以前，中国本土没有股份制公司形式。商人或独资、或合伙，一般由出资者亲自经营，经营权与所有权基本保持一致。也有少数商业组织如山西票号，采取聘请职业经理进行经营的方式，出现了经营权与所有权分离的现象。但出资者仅限于少数人，并不面向社会招股。同时经营者也与东家有着地域、血缘上的关系，这种分离仍保持在一定限度内。鸦片战争以后，西方商人开始或明或暗地在中国办厂，并带来了先进的公司制度。由于这种公司制度管理科学，利润丰厚，许多华人开始附股于外国公司。到了19世纪六七十年代，华人附股者越来越多，有的洋行甚至供不应求，不得不限制入股条件。这时候，清政府正开展洋务运动，需要大笔经费，仅靠国家财政已不能满足这种需求。而民间资本不但没能为清政府所利用，反而大量流入外国公司，这引起了有识之士的担忧，于是实行公司制度成了上下共识。

就公司制度的形式而言，晚清先后经历了官督商办、官商合办与民办三个阶段，各个阶段的两权关系均有不同：

（一） 官督商办公司的两权关系

最初的公司是由地方督抚主导的，在这些洋务大员看来，商民没有能力承担办理公司的责任，只有由官方进行主导，公司才能发起。因而决定采取官督商办的方式，在治理上是“官为监督”，即经营权归官方。所有“用人行政”，“则由北洋大臣主其事”。^[[1]]P1当时的一家外国新闻媒介这样评论到：“事实上，从某些方面看，招商局、中国电报局、上海机器织布局等均为公司，只不过它们均在李鸿章阁下控制和指导下运作。”^[[2]]再如汉阳铁厂，“用人、理财、筹划布置……及应办一切事宜，遵照湖广总督札饬，均由督办一手经理，酌量妥办，但随时择要报湖广总督查考。”^{[[3]]卷44，P11}在官督商办机制下，由于“官督”至上，经营权最终依附于行政权，甚至于为地方督抚直接控制。

至于股东的所有权——股权，却得不到保障。各企业一般设有商董或会办等职，代表商股。这些职务多由各企业的大股东担任，但这些商董或者会办却不是由股东选举出来的，而是由官方任命的。他们不用向股东负责，而是向官方负责，要在督办的领导下开展工作，广大中小股东根本无法通过他们对公司进行监督与制约。虽然官督商办的公司也有关于股东行使权力的规定，比如账目公开，定期召集股东大会，公司章程统摄一切并可按法定程序进行修改等原则。但实际上各企业一般不召集股东大会，有的“即使召开股东会，但都是敷衍塞责而已。”^{[[4]] P475}

（二）官商合办公司的两权关系

在官督商办企业里，由于商股得不到保护，他们只好拒绝与官方合作，结果官督商办最终不能维持，于是又出现了官商合办的企业。官商合办的特征，按官方的说法，其特征是双方共同出资，地位平等；官方以股权为基础出任董事，而不是派驻委员；官方还要起到保护之责，经营权却属于商人。实际上并非如此。一方面，官方仍以各种方式进行干预，取得经营控制权，比如北洋烟草公司商总董黄思永，就是因为北洋集团对公司干涉过重，不得不申请退出；湖北纺纱局也因张之洞任命王常川道台作他的局中常驻代表，负责督办事宜，结果引起管理权之争，最后商股被迫退出。

商人的经营权不但得不到保证，他们的所有权同样得不到尊重。比如公司倒闭的时候，政府常常要求把公司剩余的资产优先偿还官债，给商人股东的就为数不多了。1908年，北洋烟草公司宣告破产，这时需偿还的政府股份2万两，私人投资3.3万两，私人贷款3.3万两，抵押借款1万两，但公司资产仅值2.7万两银子。袁世凯命令先将1万两偿还抵押借款，赎回抵押物。剩余的1.7万两，用来偿还政府股份。这时只有1000两银子用来偿还私人投资和贷款。商人怨声载道，袁世凯又追加了6000两偿还股东，但私人贷款分文未付，借口是借贷未同股东商量。^[[5]]P33-34

（三）民营公司的两权关系

1904年，随着《公司律》的颁布，普通商民终于有机会成为公司经营的主体。但具体到所有权与经营权的关系，仍旧存在严重的缺陷。

首先是经营者未经股东授权。由创办人或大股东主政，这些经营者不经股东授权，是晚清公司的一个普遍现象。股东对公司财产有终极所有权，主要通过内部治理结构来行使的，即通过股东大会和股东大会选举出的董事会、监事会等机构。而由创办人和大股东直接出任公司企业的董事、总协理，结果使大股东或企业创办人得以掌握企业控制权，而中小股东的所有权无形中就趋于弱化，中小股东的权益难以得到确切的保障。以民办铁路公司为例，在1903——1907年的5年间，全国有15个省份先后创立了18个铁路公司。这些铁路公司的总理或总办，除广东潮汕、新宁、粤汉三路公司是由股东推选的外，其余都没经过股东会、董事会选举，而是由各省绅、商公举，由商部奏派的。^[[6]]P57-58又如大生纱厂为例，张謇任纱厂总理，下设四个董事，分别由通州的四个大股东担任，但张謇与四个董事均非股东大会选举产生，而是由创办时的招股董事转化而来。^[[7]]P18

其次，经营者不受股东制约。有的公司根本没有股东监督经营者的条文，比如川汉铁路公司，于《公司律》所定董事之推选，查账人之设立，股东之权利各条，一无设施；乃至公司之章程而无之。”^{[[8]]P1074-1077}有的也有相关规定，但却得不到认真执行。有些公司“其收支各账则惟公司之司事诸人知之，各股友皆懵然不知也。”^[[9]]至于股东大会，或者长年不开，或者走走过场。事情早已内定，“笔之于书，特另众人略一过目而已。”^[[10]]加之股票市场不发达，股东们无法“用脚投票”，其权利极易受到损害。

最后，官方仍通过种种途径对民营公司加以干预。中国官方素有干预工商业的传统，1904年《公司律》颁布后，对于地方政府的无端干涉有所限制。但由于历史的继承性，实际上官方的干预很难避免，这样就使民营公司的经营权与所有权仍旧从属于官方意志。比如商办川省川汉铁路有限公司章程规定：“重大事件，仍禀呈总督核理。”时人这样质疑：既名商办，按《商律》规定商人有完全支配权力，何须禀呈总督核理？如“必禀承而后行，则铁路公司非经营商事之会社，直上级官府所辖之行政厅而已。”^[[11]]P65又如伊梨皮毛有限公司一边规定“一切办事规则，均遵照商律办理”，但又以“伊梨边地，风气未开，与内地情形不同”为由，规定“如有应行斟酌变通之处，仍随时呈请将军核实遵办。”^[[12]]汤寿潜被举为浙路公司总理后，深得人心，清廷却将其革职，严令“不准干预路事”。^[[13]]P694

二、政府干预的原因

根据前面的介绍，我们可以发现政府一直在努力攫取公司的经营权，不愿让商人自主经营。早在外国公司刚刚进入中国，商人发现其优越性之后，就曾向政府部门申请发展同类事业，但清政府一直不予批准。后来清政府迫于形势，不得不利用民间资本，但仍以官督商办的形式，牢牢地控制着经营权。同时，政府对股东的所有权也表现出漠视的态度，这不是偶然的，其行为的背后有深刻的社会政治原因。

（一）传统集权政治在晚清的延续

马克思曾经指出，中国传统社会的一个主要特点是不像西方中世纪那样长期处于封建割据状态，而是早已实现了中央集权的专制君主制度。其特点是国家掌握一切权力，民间处于依附状态，最终保证君主的专制集权。为了更好地控制民间，就有必要实现“利出一孔”，即由国家垄断经济，由国君主宰每一个臣民的贫贱与富贵，甚至生与死，从而使所有臣民都成为国君的忠顺奴仆。《商君书·弱民》这样解释国与民的关系：“民弱国强，国强民弱。故有道之国，务在弱民。”由国家控制较易获利的经济部门，使百姓从事一家一户的、分散的小农经济，成为完全听命于官府摆布的工具。由于这个原因，中国历史上官工商业非常发达，而民间商人却一直受到控制，独立性很差。到了晚清，这种作风仍存在于洋务大员的潜意识里，所以他们对于“实权全归股东”，“不胜骇讶”，^{[3]卷195，P19-20}官方的底线是“利可归重股东，官当极力帮助；权则股东须有限制，不得稍逾。”^{[3]卷194，P2}页官方可以让利，但“权自我操”的原则一定要把握好。

（二）国家自身逐利目的

诺斯认为，国家存在的合理性在于其可以通过强制力降低交易费用，同时尽量实现自身收入最大化。一方面政府会不遗余力地通过法律建设、制度建设、机构建设和设施建设等方式积极建立和保护有效率、低成本的交易秩序；但另一方面就有可能牺牲经济效率，确保统治集团利益的最大化。历史的选择往往是国家首先确立统治集团收益最大化的规则，然后再确立和追求降低交易费用的效率原则。因此，诺斯指出：“在使统治者(和他的集团)的租金最大化的所有权结构与降低交易费用、促进经济增长的有效率体制之间，存在着持久的冲突，这种基本矛盾是社会不能实现经济持续增长的根源。”^[[14]]P123这就是说，由于国家追逐利益最大化的倾向，其制度选择，也与该制度是否能满足其逐利的目标息息相关。如果实行新的制度能带来更多的利益，国家就会积极推行新的制度。如果新制度会造成国家“租金”的损失，尽管这会降低交易费用，对社会经济发展有利，政府仍会对新制度持消极的态度。

就晚清政府而言，通过干预或参与控制经营权并漠视商人的所有权，国家就可以方便地对商民进行掠夺。而要明晰产权，让渡经营权并尊重商民的所有权，国家就不能“合法”地进行掠夺。对于这样的制度创新，从长远看可能对政府与百姓都有益处。但是，晚清政府在某种程度上是一个财政上破产的政府，逐利的倾向更明显。比如农工商部核议的矿务章程,对于金银铜铁煤等矿所得净利,要求“国家酌提十成之二五”,^[[15]]P123又如各种“报效”，牵涉到交通、矿业、电报、纺织、银行、钢铁各行业，数额巨大，而且均属于强制性质。比如盛宣怀1896年10月上奏请求清政府准许开办通商银行并呈送章程22条后，总理衙门在批复回文中就公开责问:“又第九条报效国家之款，于每年拨给八厘官利并公积花红之外，按十成分派，以二成报效，试问国家能得几何?自应于官利公积花红之外，按十成分派，应提五成报效公家。其铸银钱一项，所获利益应别订章程，另提加成报效，自不必在银行报效之内。”[16]清政府在要求新式企业提供报效时，企业完全没有商量和讨价还价的余地，强制和命令的色彩很浓。这种强制与命令，就是建立在对公司的政治控制基础之上的。

（三）官僚阶层的自利性

集权国家的政府行为，最终都要通过官僚阶层加以体现，而官僚有自己的利益追求。他们或是为了经济利益，或是为了捞取所谓的政绩，总是倾向于加强对公司的干预，从而谋取自身利益。

实际上，晚清公司演变的每一步，官僚阶层都扮演着重要角色，他们一直都在争取成为公司的实际控制者。官督商办的主持者不是中央，而是地方督抚。督抚们办理民用企业的目的不只是求富，还有巩固自身权力的考虑。他们办理公司的前提是自己能够控制这些公司，否则他们是没有动力的。比如在1904年的收回路权运动中，张之洞本来是支持向国外借款修路，但当他发现自己没能控制住华美合兴公司，贷款将由中央主持，张之洞马上改变了主意，转而支持群众的自办铁路运动。^[[17]]P145同时，地方各级官僚热心办理公司，或插手民营公司事务，都有自身的利益导向。晚清公司两权关系的演变，实际上就反映了官僚的利益倾向。

（四）路径依赖与商人行为官僚化

商人由于长期依附于政府，结果不但会失去独立性，习惯于走官方路线，有时还会沾染官僚作风，使自己的行为官僚化。久而久之，形成路径依赖，从而使官方的控制有了现实基础。

比如民营公司中的集权行为，就是传统政治在经济领域的反映。民营企业的发起者或经营者总是试图利用自己的控股权或“内部人”身份，损害其它股东的利益，他们对于公司的两权关系同样没有正确的态度。商办广东粤汉铁路公司成立后，党派纷争，“内室操弋，无日不闹风潮，互相攻讦”。^[[18]]P744股东大会成了矛盾斗争的舞台，却不按正常程序议决公司事宜，结果无法选出董事与总协理。有些股东因私利不能实现，“辄借端鼓动风潮”。^[18]P761。郑观应评价：“历观各营业公司，当其举总、协理、董事时，何尝不云凭票公举；……乃至大权在握，营私植党，盘踞把持，虽间有一二公正之人，复挤而去之。由是朋比为奸，私囊各饱，而公司遂不堪问矣。^[18]P628。中国专制发达，并无民主传统，故商人习以为常，一旦握有实权，官场作风十足。还有的商人为了提高自己的社会地位，往往通过捐纳取得各种等级的功名职衔，他们入主早期股份制企业之际，又获得了官方的札委任命，官商一体化致使公司政企不分。更危险的是，由于习惯于依赖国家的力量，商人总是希望通过国家授权取得垄断地位，结果反而为国家干预提供了机会。

三、经营权与所有权关系界定不清的危害

由于政府的过度介入导致两权关系不清，结果造成了公司的无序运行，最终不但对股东利益造成伤害，还会导致公司效率低下以至制度创新的失败。

（一）股东利益没保证

在所有权与经营权分离的情况下，应通过一定的规则对经营者进行控制。这样才能在保证股东利益，促进公司的长足发展。一般认为，要做到这一点，就应注意以下几个方面的内容：第一是剩余索取权和控制权要对应，即拥有剩余索取权和承担风险的人要有控制权；反过来，有控制权的人应该承担风险。第二是让真正承担风险的资产所有者选择经营者。由于所有者承担着风险，因而两权分离的前提是所有者能对经营者实现有效监督，这样才能保证经营者尽可能考虑所有者权益。所有者能够选择经营者，也是所有者的权力。第三是所有者能对经营者进行有效监督，否则经营者控制权膨胀，控制权所带来的货币性与非货币性收益是相当可观的。这时，剩余索取权收的激励作用将减弱甚至荡然无存，经营者倾向于通过损害股东利益谋取个人利益最大化。

但在官督商办公司、官商合办或者“内部人控制”民营公司中，情况并非如此。关于第一个条件，有控制权的经营者往往由官方指定，或由发起人担任，经营失败可能对他们没什么影响，风险最后由广大股东承担。这时经营者就没有动力把公司搞好，而是倾向于追求个人利益最大化。关于第二个条件，经营者的选择，官督商办及官商合办的公司主要由官方决定，这些经营者所代表的并不是股东利益，而是官方利益，甚至是个人利益，这对股东而言是不公平的，也是危险的。而在民营公司中，由于经营者的产生大多与股东无关，因而他们也不必向股东负责。至于第三个条件，由于对经营者的监督无法实现，实际上只有任由经营者滥用权力，损害股东权益以自肥。

由于晚清公司在这方面做得不到位，因而股东利益受损害的事情十分常见，结果“有利焉，其利必先官而后民”，“有害，必先民而后官也”^[[19]]P10川路公司历届官府都得以通过其委任之人挪移公司巨款，用以填补行政费的不足。始则赵尔丰藉巴塘军务挪去数十万，继则蔡乃煌藉办重庆铜元局又挪去数十万。^[[20]]盛宣怀则是通过经营者的地位，损害股东利益的典型。他作为一个“空心大老”，独揽轮船、电报、铁路、煤矿和纺织诸大政，在“一只手捞十六颗夜明珠”的同时，自己的资产竟积至千万，实际上也是利用职务之便，损害股东利益的结果。至于大股东损害小股东利益，也很普遍，比如招商局唐廷枢私设的长裕泰船行先后拖欠招商局公款达20多万两。^[[21]]P126

（二）效率低下

由于经营者不受制约，所有者权益没有保障，所以经营者往往追求个人利益最大化，对于公司的正常发展则置于次要地，效率低下是这类公司的共同特点。比如官督商办或官商合办的公司，只有形形色色的“代理人”——经营者，却没有可以追溯的最后委托人。这种代理人实质上是“没有最终委托人的代理人(agency without principle)”，因而靠委托人对他们进行监督是无效的，因为这些所谓的委托人并不拥有所有权，所以不能像真正的所有者那样关心公司的长远发展。由于经营者自己没有所有权，又不受监督，所以更倾向于追求个人利益最大化；他们不愿意创新，因为创新要承担风险，而保守则相对安全，因而由官僚主持的公司往往是低效率的。比如曾经大肆宣传的皖路公司，从1905 年筹办，至1911年末，耗资20余万两，仅完成土方25公里。当时就有人说，按照这种速度，首期芜湖至广德的470里铁路，要到2950年才能通车。^{[[22]]P375-376}

当然，实际生活中也不排除个别官督商办或官商合办的公司是高效的。但需要注意的是，这种高效是牺牲整个社会利益取得的。比如官督商办或官商合办的公司可以通过垄断取得高额利润，但最后买单的消费者，只能以较高的代价获得极差的服务，因而社会成本是很高的。如果考虑到社会成本，官督商办或官商合办的公司的效率就大大缩水了。

至于民营公司，由于官方的干预，以及经营者习惯性的官僚化操作，同样会降低效率。由于经营权与所有权关系界定不合理，产权不清，公共制度的缺失必然会造成交易成本的上升。为了取得官方的支持，民营公司还得付出一笔“保护费”，这也加大了成本。

（三）制度创新失败

公司作为一种外生制度，在引入时势必要求相应的制度创新，这样才能使公司沿着正确的轨道成长。但是，由于政府的过度介入，官僚们就可能藉此谋取私利，使新的制度朝着有利于自身的方向发展，政府这种公权力成为少数利益集团谋取私利的工具，形成所谓的“政府俘获”现象，从而使制度创新失败。

在官督商办或官商合办企业里，“政府俘获”表现得十分明显。比如公司的最大优点就是集中财力，扩大生产规模。但其前提是明晰产权，严格界定经营者与所有者的权力。但在官督商办或官商合办企业里，官僚们仅利用公司的“集资”功能，却对两权关系持漠视的态度，结果最终得利的是官僚，而不是广大股东。

政府俘获对于民营公司同样适用。在政府过度干预的情况下，民营公司属于受管制者，利益必定受到损害。民营公司为了变被动为主动，就有可能通过对管制者个人提供 “好处”的机会，收买管制者。作为管制者的官员被收买后就有可能把公权力变成为私人谋私利的工具，在制定国家法律、政策和规章时就会为某一集团服务，而不是为大众服务。这实际上是个别公司通过“俘获”立法者和规制机构，获得竞争中的不当得利，结果使制度创新走上歧途。比如晚清的民营公司偏好于申请“专利”，就使作为保护知识权益的制度，变成了谋取垄断利益的工具，这在制度创新方面同样是失败的。

综上所述，公司制度在晚清引入后，并没按自身特点在中国发展起来，而表现出诸多中国特色来。尤其在两权关系方面，表现为商人的经营权不完善，所有权得不得尊重。根本原因在于政府的不适当行为，即过度的干预。实际上，在一个社会处于转型期时，政府适当的干预必不可少。但政府干预应主要体现在利用税收、信贷、利率、汇率等经济杠杆进行宏观调控，而不是直接干预微观经济活动，或直接参与企业经营。否则就会破坏相关“游戏规则”，损害股东利益，延缓国家现代化进程。这正如刘易斯所说：“没有一个国家不是在明智政府的积极刺激下取得进步……另一方面，经济生活中也存在着这么多由政府弄出来的祸害。”^[[23]]如果晚清政府不是对公司的过度干预，而是加以正确的引导，晚清的公司制度就有可能走上正确轨道，中国的近代化道路就可能是另一番景象。遣憾的是，清政府没能抓住机遇，促成质变，只好把这一任务，交由后人来完成。